摘 要:縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵樞紐，是縣域產(chǎn)業(yè)升級的重要引擎。通過促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動，實(shí)現(xiàn)資源高效配置，推動綠色發(fā)展與生態(tài)保護(hù)；通過縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)共同富裕，推動實(shí)現(xiàn)社會公平正義。根據(jù)縣城在縣域城鎮(zhèn)化中的作用，可以把縣城劃分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能區(qū)縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城和生態(tài)功能區(qū)縣城等四種類型，相應(yīng)制定差異化發(fā)展路徑。分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，需要聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)展公共服務(wù)，深化體制機(jī)制改革，加強(qiáng)統(tǒng)籌保障，靈活使用政策工具箱。
關(guān)鍵詞:縣域經(jīng)濟(jì) 四類縣城 發(fā)展路徑 政策建議
【中圖分類號】F299 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是世界各國現(xiàn)代化的共同特征。作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會形態(tài)變遷的關(guān)鍵載體，城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分。2025年召開的中央城市工作會議提出：“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。”“分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。[1]深入貫徹中央城市工作會議精神，分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要根據(jù)不同類型縣城的發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦和區(qū)位條件等，因地制宜、精準(zhǔn)施策，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。
縣域城鎮(zhèn)化是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必由之路
今年中央城市工作會議指出，深刻把握建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)定位，自覺踐行以人民為中心的發(fā)展思想。[2]中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，14億多人口整體邁進(jìn)現(xiàn)代化社會，規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達(dá)國家人口總和。這一特征決定我國必須探索城鎮(zhèn)化發(fā)展新路徑，探索共同富裕與共同繁榮齊進(jìn)、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人的發(fā)展與自然和諧共生的發(fā)展道路。在實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，縣域城鎮(zhèn)化占有重要地位。
縣域城鎮(zhèn)化是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。我國城鎮(zhèn)化體系呈現(xiàn)“城市—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”鏈條，縣城是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的第一站，也是城市要素向農(nóng)村輻射的中轉(zhuǎn)站，具有重要戰(zhàn)略地位?？h城發(fā)展通過產(chǎn)業(yè)集聚、公共服務(wù)覆蓋和基礎(chǔ)設(shè)施延伸，打破城鄉(xiāng)分割的制度壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要節(jié)點(diǎn)。與大城市過度擴(kuò)張導(dǎo)致的擁堵、污染、高房價(jià)等問題相比，縣城可以通過就地、就近容納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化模式，緩解人口向各類大城市集中的壓力。
根據(jù)2024年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2024年末，我國仍有4.65億農(nóng)村人口。解決這4億多人的發(fā)展問題，需要在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過產(chǎn)業(yè)集聚、公共服務(wù)覆蓋和制度保障，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序融入各類城市，引導(dǎo)留居鄉(xiāng)村的人口在居住方式、生產(chǎn)方式和生活方式上接受城市文明，完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程?？h城是縣域城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵載體，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化的重要舉措。截至2024年底，我國內(nèi)地共有縣域1869個(gè)，在全國經(jīng)濟(jì)總量占比達(dá)38.35%，在全國農(nóng)業(yè)中占比超四分之三，承擔(dān)全國90%的糧食生產(chǎn)任務(wù)，并貢獻(xiàn)全國48%的規(guī)上工業(yè)企業(yè)。[3] “十四五”期間，我國縣城在基本公共服務(wù)均等化、非基本公共服務(wù)擴(kuò)容、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、科技創(chuàng)新提速等多個(gè)維度取得顯著成效，“強(qiáng)縣域”成為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要抓手?？h城通過建設(shè)城市大腦，加速推廣5G互聯(lián)網(wǎng)，打造縣域核心數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)。同時(shí)，以城市為技術(shù)中心輻射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，提升精細(xì)化農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑?？h域城鎮(zhèn)化不僅是人口從鄉(xiāng)村向縣城的物理空間遷移，更是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會公平實(shí)現(xiàn)、生態(tài)保護(hù)優(yōu)化和治理能力提升的綜合過程。
縣域城鎮(zhèn)化是壯大縣域經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)發(fā)展韌性的重要途徑?？h域經(jīng)濟(jì)是中國經(jīng)濟(jì)的毛細(xì)血管，縣城是縣域經(jīng)濟(jì)的心臟?？h城通過擴(kuò)大消費(fèi)、培育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)增長提供新動力，帶動交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)支出，直接拉動內(nèi)需。經(jīng)測算，城鎮(zhèn)化率提高1個(gè)百分點(diǎn)，可新增2000多億元的消費(fèi)需求。[4]縣城通過承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或培育農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游、電商物流等本土特色產(chǎn)業(yè)，助推形成縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，促進(jìn)創(chuàng)新要素下沉，培育新質(zhì)生產(chǎn)力?？h城還可以通過建設(shè)科技園區(qū)和企業(yè)孵化器等平臺，吸引人才、技術(shù)、資本等要素集聚。例如，江蘇昆山市通過實(shí)施“祖沖之攻關(guān)計(jì)劃”，支持企業(yè)與高校合作攻克關(guān)鍵技術(shù)，根據(jù)昆山市科學(xué)技術(shù)局?jǐn)?shù)據(jù)，2024年昆山市有效高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量突破3300家。
城市作為要素配置中心，能吸引資本、技術(shù)和人才，促進(jìn)制造業(yè)向高端化、智能化轉(zhuǎn)型，同時(shí)催生金融、物流、文旅等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)。縣域是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的基本單元，縣城作為縣域的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心，對農(nóng)村產(chǎn)生極強(qiáng)的輻射帶動作用。我國縣域之間發(fā)展差別較大，在自然資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化特色等方面存在顯著差異?！?025中國縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展研究》統(tǒng)計(jì)，在全國62個(gè)國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模超千億的縣域中，中西部地區(qū)僅占據(jù)14席；國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模在900億至1000億的21個(gè)縣域中，中西部地區(qū)僅占9席?？h域因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，可形成錯(cuò)位競爭、優(yōu)勢互補(bǔ)格局，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。中西部縣域通過提升產(chǎn)業(yè)承載能力，可承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈在國內(nèi)梯度布局，縮小東中西部差距。
縣域城鎮(zhèn)化是優(yōu)化空間布局、推動綠色發(fā)展的重要途徑。城鎮(zhèn)化通過優(yōu)化空間布局、推動綠色發(fā)展，破解城鄉(xiāng)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口向城市集中，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”，城市過度擴(kuò)張引發(fā)“熱島效應(yīng)”、擁堵污染等問題。城鄉(xiāng)融合的城鎮(zhèn)化倡導(dǎo)以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的發(fā)展模式，通過城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、公共服務(wù)共享等，實(shí)現(xiàn)資源高效配置。
縣域城鎮(zhèn)化要避免“先污染后治理”的老路，通過綠色生產(chǎn)、低碳生活、生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生；通過建設(shè)綠色發(fā)展示范區(qū)和海綿城市、推廣新能源公交、發(fā)展分布式能源等措施，減少能源消耗和污染排放。例如，河北遷安市通過森林城市創(chuàng)建工作，2022年全市林木覆蓋率達(dá)35.22%，中心城區(qū)綠化覆蓋率達(dá)44.38%，2021年空氣優(yōu)良天數(shù)比例超75%，成為全國縣域綠色發(fā)展典范。
縣域城鎮(zhèn)化是縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)共同富裕的重要途徑?？h城是推動共同富裕與基本公共服務(wù)均等化的承載區(qū)。縣域城鎮(zhèn)化通過制度創(chuàng)新縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的差距，避免出現(xiàn)“富者愈富、窮者愈窮”，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵載體?？h城可以通過放寬落戶限制、更好地滿足保障住房需求、提供就業(yè)培訓(xùn)等措施，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的成本。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，直接影響全國城鎮(zhèn)化水平。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，可通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、教師醫(yī)生輪崗、社?？鐓^(qū)域銜接等政策，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與城市居民同等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要重點(diǎn)發(fā)揮縣城在吸引農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口方面的作用，做到減少社會排斥，通過保障性住房、職業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)等措施，增強(qiáng)農(nóng)村人口融入城市生活的能力。“十四五”以來，國家出臺一系列政策，實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，以公共服務(wù)均等化為重心，著力提升縣城綜合承載力。在一系列政策指引下，縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板進(jìn)程加快。水利部提出，到2025年年底，全國農(nóng)村自來水普及率達(dá)96%，規(guī)?；┧こ谈采w農(nóng)村人口比例達(dá)69%，農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管的縣域數(shù)量占比達(dá)60%。[5]
縣域城鎮(zhèn)化差異化發(fā)展策略
分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是新時(shí)代推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。中國地廣人多，地區(qū)間發(fā)展差距巨大，需根據(jù)不同縣城的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口規(guī)模和發(fā)展?jié)摿?，因地制宜、分類施策，走出一條符合中國國情的新型城鎮(zhèn)化道路。根據(jù)縣城的區(qū)域特點(diǎn)、功能定位、產(chǎn)業(yè)特色、人口流動趨勢等，可將縣城劃分為四類，并制定相應(yīng)的城鎮(zhèn)化差異化發(fā)展策略。
大城市周邊縣城
這類縣城通常以大城市衛(wèi)星城出現(xiàn)，交通便捷，定位為大城市后花園或產(chǎn)業(yè)配套基地。其與大城市的關(guān)系，一是具有空間鄰近性，大多位于大城市1小時(shí)通勤圈內(nèi)，地鐵、城際鐵路、高速公路覆蓋，可以實(shí)現(xiàn)與大城市同城化生活，如北京周邊的河北燕郊鎮(zhèn)；二是具有功能互補(bǔ)性，有利于承接中心城市的非核心功能，包括制造業(yè)外遷、居住功能疏解、物流倉儲等，形成“中心城市研發(fā)—衛(wèi)星城生產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)鏈分工，如上海周邊的江蘇昆山市。
融入“一小時(shí)生活圈”，是大城市周邊縣城發(fā)展的重點(diǎn)路徑。其一，與所依托的中心城市實(shí)現(xiàn)交通一體化，打破“最后一公里壁壘”，構(gòu)建多層次交通網(wǎng)絡(luò)。積極推進(jìn)城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通與縣城的融合，實(shí)現(xiàn)縣城與中心城市的公交化運(yùn)營。其二，與所依托的中心城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，聚焦細(xì)分領(lǐng)域，打造特色產(chǎn)業(yè)集群，形成縣域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢?？梢蕴剿?ldquo;飛地經(jīng)濟(jì)”模式，與中心城市共建產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，實(shí)行稅收分成、地區(qū)生產(chǎn)總值核算分列等利益共享機(jī)制。其三，與所依托的中心城市實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小與中心城市發(fā)展差距。引進(jìn)中心城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)醫(yī)院，設(shè)立分校或分院，通過集團(tuán)化辦學(xué)、醫(yī)聯(lián)體等模式提升服務(wù)水平；推進(jìn)住房保障多樣化，放寬中心城市居民可參與的共有產(chǎn)權(quán)房、保障性租賃住房等條件限制，特別關(guān)注新市民、青年人的住房需求。其四，構(gòu)建綠色廊道與生態(tài)屏障。在縣城與城市中心區(qū)之間建設(shè)環(huán)城生態(tài)帶和休閑綠道，打造藍(lán)綠空間體系，保護(hù)濕地、森林等生態(tài)資源。
專業(yè)功能區(qū)縣城
這類縣城定位為區(qū)域性產(chǎn)業(yè)中心，其所在縣域通常擁有獨(dú)特資源稟賦或細(xì)分領(lǐng)域形成的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，可依托資源優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸和品牌化運(yùn)營，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。這類縣城的發(fā)展特征是，自然資源豐富，具有礦產(chǎn)、生態(tài)景觀等資源；區(qū)位條件較好，擁有交通樞紐、邊境口岸、產(chǎn)業(yè)走廊節(jié)點(diǎn)等地理優(yōu)勢；產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定基礎(chǔ)，不管是從初級加工到高附加值生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還是從單一產(chǎn)業(yè)到生態(tài)集群，抑或從傳統(tǒng)制造業(yè)到數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能，其都有涉及。文化資源型縣城也屬于此類。
構(gòu)建縣域產(chǎn)業(yè)體系是專業(yè)功能區(qū)縣城發(fā)展的重點(diǎn)路徑。其一，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)深耕，構(gòu)建“專精特新”產(chǎn)業(yè)體系。利用區(qū)位條件優(yōu)勢，聯(lián)合中心城市的高校、科研院所，建立產(chǎn)業(yè)研究院，突破關(guān)鍵技術(shù)，發(fā)展適用技術(shù)。聯(lián)合中心城市建設(shè)專業(yè)化園區(qū)，吸引上下游企業(yè)集聚，向上游拓展原料基地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，向下游發(fā)展體驗(yàn)式消費(fèi)、定制化服務(wù)。其二，破解人才難題。激活本土人才，出臺“柔性引才”政策，允許科研人員兼職取酬，建設(shè)人才公寓、子女入學(xué)等配套設(shè)施，解決科研人員后顧之憂。其三，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，利用區(qū)位優(yōu)勢建設(shè)產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺，為全縣提供產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)服務(wù)，參與到國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺體系建設(shè)當(dāng)中。其四，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，減少污染排放。建設(shè)光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等清潔能源設(shè)施。其五，加快文化生態(tài)修復(fù)，對歷史街區(qū)、傳統(tǒng)村落進(jìn)行微改造，限制過度商業(yè)化開發(fā)，保持文化原真性。
農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城
這類縣城通常位于糧食生產(chǎn)功能區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，周邊區(qū)域農(nóng)業(yè)資源豐富。作為保障國家糧食安全與推動鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略交匯點(diǎn)，這類縣城具有農(nóng)業(yè)“壓艙石”的作用，承擔(dān)著全國或區(qū)域性糧食、生豬、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù)，擔(dān)負(fù)著建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、現(xiàn)代化種業(yè)基地、提升單產(chǎn)水平等重要農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化任務(wù)，其發(fā)展水平直接影響國家糧食安全與鄉(xiāng)村全面振興。
建設(shè)農(nóng)業(yè)服務(wù)型縣城是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城發(fā)展的重點(diǎn)路徑。農(nóng)業(yè)服務(wù)型縣城有三大定位：一是生產(chǎn)服務(wù)。通過科技賦能農(nóng)業(yè)發(fā)展，應(yīng)用智能裝備推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升。特別是推動種業(yè)振興，建設(shè)國家級制種基地，加強(qiáng)生物育種技術(shù)研發(fā)。二是流通服務(wù)。農(nóng)產(chǎn)品的地頭批發(fā)和市場直供，都需要縣城的流通服務(wù)，包括建設(shè)產(chǎn)地冷庫、移動冷庫，開發(fā)冷鏈運(yùn)輸，拓展電商渠道等。三是加工服務(wù)。從初加工到高附加值加工，都需要通過縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)。包括發(fā)展糧食、果蔬、肉類等深加工產(chǎn)業(yè)鏈，開發(fā)功能性食品，推進(jìn)秸稈、畜禽糞便資源化，提取農(nóng)產(chǎn)品活性成分，用于產(chǎn)品生產(chǎn)。
農(nóng)業(yè)服務(wù)型縣城作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)樞紐，需要整合農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機(jī)作業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)、金融保險(xiǎn)等環(huán)節(jié)，形成面向農(nóng)村的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這類縣城還承擔(dān)著發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)的任務(wù)，通過物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)管理。作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋梁，農(nóng)業(yè)服務(wù)型縣城可以通過強(qiáng)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)功能，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈物流和農(nóng)村電商，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，增加農(nóng)民收入。
生態(tài)功能區(qū)縣城
這類縣城通常位于“三區(qū)四帶”（青藏高原生態(tài)區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶）核心區(qū)域，屬于水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)等國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，承擔(dān)著保護(hù)生態(tài)屏障的功能，是國家生態(tài)安全戰(zhàn)略支點(diǎn)。例如，青海省玉樹、果洛等縣所在的三江源地區(qū)，為長江、黃河、瀾滄江的源頭匯水區(qū)，年輸水量超600億立方米；福建省武夷山市森林覆蓋率達(dá)82.13%，是東亞—澳大利西亞候鳥遷飛區(qū)的重要驛站。生態(tài)功能區(qū)縣城發(fā)揮著水源涵養(yǎng)、水土保持、碳匯固存等關(guān)鍵功能，其發(fā)展質(zhì)量直接影響區(qū)域生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展水平，是國家應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)扶持的城市類型。
生態(tài)功能區(qū)縣城大多生態(tài)敏感度高、人口承載力有限，其定位是綠色發(fā)展型城市。將綠水青山變成金山銀山是生態(tài)功能區(qū)縣城發(fā)展的重點(diǎn)路徑。這類縣城需要探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展路徑，以維護(hù)國家生態(tài)安全為核心使命，通過發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)機(jī)制、構(gòu)建綠色生活體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)良性互動。通過創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、培育綠色產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建智慧治理體系，助推這類縣城既作為生態(tài)守護(hù)者，又成為綠色價(jià)值創(chuàng)造者。首先是進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。需推動數(shù)字化賦能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量保護(hù)，包括利用衛(wèi)星遙感、人工智能算法實(shí)現(xiàn)生態(tài)破壞早發(fā)現(xiàn)早處置。例如，國家林草局“森林眼”系統(tǒng)可實(shí)時(shí)監(jiān)測全國森林火情，“數(shù)字孿生生態(tài)”通過虛擬仿真預(yù)測生態(tài)變化，為決策提供科學(xué)依據(jù)。其次是發(fā)展碳金融助推生態(tài)保護(hù)。完善碳匯交易市場化，擴(kuò)大全國碳市場覆蓋范圍，將林業(yè)、草原碳匯納入交易品種，這將有利于生態(tài)功能區(qū)縣城發(fā)展。再次是發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟(jì)。探索生態(tài)資源價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑和“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”融合發(fā)展模式，適度發(fā)展生態(tài)旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和綠色能源。
提高縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要抓手
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，有效防止規(guī)模化返貧致貧。”[6]推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須立足中國式現(xiàn)代化全局，不斷提高縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平。一方面，堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)，根據(jù)各地實(shí)際分類施策；另一方面，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，優(yōu)化縣鄉(xiāng)村公共資源配置和產(chǎn)業(yè)布局，推動興業(yè)、強(qiáng)縣、富民一體發(fā)展。
聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，推動縣城高質(zhì)量發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)支撐上，強(qiáng)化縣城經(jīng)濟(jì)造血能力，注重培育特色產(chǎn)業(yè)集群，避免同質(zhì)化競爭。重點(diǎn)建設(shè)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，吸引企業(yè)集聚。推動產(chǎn)城融合，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與縣城建設(shè)、人口集聚規(guī)模相結(jié)合。
發(fā)展公共服務(wù)，提升縣城宜居水平。優(yōu)化各類縣城教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等資源配置，縮小與大城市之間發(fā)展差距。完善供水、供電、垃圾處理等市政設(shè)施，建設(shè)智慧型縣城。保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，塑造縣城特色風(fēng)貌。深化戶籍制度改革，降低縣城落戶門檻。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善住房保障體系，發(fā)展保障性租賃住房。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力。
深化改革創(chuàng)新，破解體制機(jī)制障礙。擴(kuò)大縣城管理權(quán)限，賦予其更多自主發(fā)展權(quán)。對于一些規(guī)模比較大的縣域內(nèi)建制鎮(zhèn)，考慮設(shè)置“鎮(zhèn)級市”，擴(kuò)大其管理權(quán)限。創(chuàng)新投融資模式，吸引社會資本參與縣城建設(shè)。探索土地制度改革，保障縣城發(fā)展用地需求。聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，通過精準(zhǔn)施策破解資源約束、產(chǎn)業(yè)薄弱、人口流失等問題，構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的現(xiàn)代化縣域，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展。
加強(qiáng)政策保障，構(gòu)建上下聯(lián)動的體制機(jī)制。中央統(tǒng)籌加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定分類指導(dǎo)目錄，明確不同類型縣城的發(fā)展目標(biāo)和政策支持重點(diǎn)。設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)各類縣城的扶持力度，通過省級推動，落實(shí)主體責(zé)任，編制省級縣城建設(shè)規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域資源分配。通過市場主導(dǎo)激發(fā)社會活力，鼓勵(lì)社會資本參與縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。支持縣城優(yōu)秀企業(yè)上市融資，拓寬直接融資渠道。進(jìn)一步放寬縣城落戶條件，對在縣城穩(wěn)定就業(yè)和居住、但沒有意愿轉(zhuǎn)為城市居民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可享受與本地居民同等的教育、醫(yī)療和住房保障。針對性地進(jìn)行土地指標(biāo)傾斜政策。對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的縣城，增加其建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，允許其將部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，收益用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。靈活運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，可以設(shè)立縣域城鎮(zhèn)化專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、公共服務(wù)提質(zhì)項(xiàng)目。善于利用金融創(chuàng)新支持，鼓勵(lì)政策性銀行發(fā)行“縣域城鎮(zhèn)化債券”等。
【本文作者為中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、吳玉章高級講席教授】
注釋略
責(zé)編：石 晶／美編：石 玉