摘 要:2020年脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利后，我國設置五年過渡期，以鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興實現有效銜接。在過渡期收官的關鍵節(jié)點，亟需構建一套立足國情、兼顧區(qū)域差異、邏輯嚴謹的分層評估機制，既對五年銜接工作進行系統(tǒng)總結，也為未來戰(zhàn)略接續(xù)提供循證依據。評估體系遵循“底線優(yōu)先—支撐為要—機制保障—長遠賦能—主體激活”的遞進邏輯，聚焦防止返貧動態(tài)監(jiān)測與幫扶，衡量監(jiān)測精準性、幫扶有效性及配套工作的系統(tǒng)性；關注產業(yè)可持續(xù)發(fā)展與脫貧群眾增收，測度產業(yè)效能與收入質量；檢驗責任落實與政策銜接，核查責任鏈條完整性與政策延續(xù)創(chuàng)新度；評估公共服務與基礎設施提升，考察“三保障一安全”鞏固程度與設施升級水平；測度鄉(xiāng)村治理效能與群眾參與深度，以保障銜接成效的內生可持續(xù)性。

關鍵詞:脫貧過渡期 工作銜接成效 分層評估機制 鄉(xiāng)村全面振興

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

在全國脫貧攻堅總結表彰大會上，習近平總書記莊嚴宣告：“我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利”“區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創(chuàng)造了又一個彪炳史冊的人間奇跡！”[1]脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利標志著絕對貧困的消除，但脫貧地區(qū)仍面臨返貧風險高、產業(yè)基礎弱、治理能力不足等結構性約束[2]。因此，我國設置為期五年的過渡期，中心任務是推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。五年過渡期不僅承繼“防返貧”的底線目標，也承載著“促振興”的發(fā)展使命，亟需一套兼顧結果、過程、機制的多維評估體系。結合各地實踐進展與政策演進，這一評估機制須立足中國國情、兼顧區(qū)域差異，遵循底線優(yōu)先、支撐為要、機制保障、長遠賦能、主體激活的邏輯，構建結構清晰、重點突出的評估體系。

防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制效能

穩(wěn)定脫貧不返貧，才是真脫貧。習近平總書記強調：“落實防止返貧監(jiān)測幫扶機制，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。”[3]防止返貧是鞏固拓展脫貧攻堅成果的首要任務，也是銜接鄉(xiāng)村振興工作的“生命線”。在脫貧攻堅取得全面勝利后的五年過渡期內，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線，是基礎同時也是緊迫的任務。如果返貧致貧問題得不到有效解決，脫貧攻堅期間取得的寶貴成果就可能縮水甚至歸零，因此，評估鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作，必須優(yōu)先評估防止返貧動態(tài)監(jiān)測與幫扶機制的“精準性、有效性、系統(tǒng)性”。

監(jiān)測機制的精準性。防止返貧動態(tài)監(jiān)測的精準性，是確保后續(xù)幫扶措施有效的前提和基礎。對于監(jiān)測機制精準性的評估，應當聚焦返貧致貧風險隱患“早發(fā)現、早干預”能力，具體從以下三個方面來核查。一是監(jiān)測對象的識別效率，評估監(jiān)測對象識別是否高效。具體而言，就是須確認各地是否在規(guī)定時限要求內，完成“農戶申請→網格排查→村級評議→縣級審定”的全流程，以時限合規(guī)率與遺漏率為重要指標，確保監(jiān)測對象識別工作無拖延、無遺漏。二是排查覆蓋的完整性。具體而言，就是檢驗是否實現對脫貧村、易地搬遷安置點以及災害多發(fā)帶等其他高風險區(qū)域的地理全覆蓋，杜絕出現對象群體應納未納的問題。在實踐中，我們應將此類問題列為監(jiān)測機制精準性評估的關鍵扣分項，以強化排查工作的嚴肅性，必要時可對“應納未納”實施“一票否決”式扣分。三是風險預警的科學性。具體而言，就是判斷各地是否結合收入、就業(yè)、災害、健康等多個維度的數據，建立返貧致貧的風險預警機制，是否通過數據驅動提升風險預警的客觀性、精準性和時效性，評估預警提前量與干預匹配度。

幫扶措施的有效性。幫扶措施的有效性評估，聚焦監(jiān)測戶返貧致貧風險消除的“可持續(xù)性”，避免出現農村居民暫時脫困后的再次返貧。具體來說，主要從以下三個方面開展核查：一是開發(fā)式幫扶占比。針對有勞動能力的監(jiān)測戶，考察是否優(yōu)先落實產業(yè)/就業(yè)幫扶措施，測算產業(yè)或就業(yè)措施的資金占比并設置合理紅線，杜絕“一兜了之”。例如，明確要求為每一監(jiān)測戶至少綁定一項產業(yè)或就業(yè)幫扶措施，通過“造血式”幫扶強化其自力發(fā)展能力。二是幫扶措施的針對性。建立“風險成因—干預工具”映射表，檢驗幫扶措施是否精準匹配返貧致貧風險成因。例如，檢驗對因災返貧戶是否同步實施臨時救助與種植者補貼、良種補貼相結合的支持措施，對零就業(yè)家庭是否及時對接技能培訓、安排公益性崗位，確保幫扶措施能夠直擊風險痛點。三是風險消除的質量。引入“6個月跟蹤觀察期”生存曲線，確認監(jiān)測戶返貧致貧風險消除效果，并通過定期回訪、動態(tài)監(jiān)測等方式持續(xù)關注其生產生活狀況，防止風險反彈，切實保障脫貧成果的穩(wěn)定性與長效性。

配套工作的系統(tǒng)性。在防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶評估實踐中，還應關注易地搬遷后續(xù)扶持是否實現“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”，重點核查后續(xù)扶持措施是否覆蓋搬遷安置群眾生產生活各方面需求。一是產業(yè)配套。以安置點為圓心，評估產業(yè)配套就地就近實現度。例如，考察安置點周邊一定距離范圍內是否建設扶貧車間、發(fā)展特色產業(yè)，是否針對搬遷戶開展訂單式技能培訓，并確保一戶至少一人就業(yè)。二是公共服務。通過構建教育、醫(yī)療、文化、交通可及性指數，評估搬遷安置區(qū)公共服務是否到位。例如，安置點是否配套幼兒園、中小學、衛(wèi)生室、文化活動中心，是否開通安置點至縣城的公交專線。三是社區(qū)治理。評估社區(qū)治理是否及時嵌入跟上。例如，是否建立搬遷戶議事制度、網格化管理制度，是否開展社區(qū)融入“鄰里互助”活動等。

產業(yè)發(fā)展和脫貧群眾增收持續(xù)性

習近平總書記強調：“發(fā)展扶貧產業(yè)，重在群眾受益，難在持續(xù)穩(wěn)定。要延伸產業(yè)鏈條，提高抗風險能力，建立更加穩(wěn)定的利益聯(lián)結機制，確保貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收。”[4]在守住底線之后，產業(yè)可持續(xù)發(fā)展與脫貧群眾穩(wěn)定增收，成為過渡期銜接工作的關鍵抓手，處于次優(yōu)先評估層級。

產業(yè)發(fā)展的實際效能。產業(yè)是“穩(wěn)脫貧、促振興”的根本抓手[5]，是鄉(xiāng)村經濟可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，不僅能夠為脫貧地區(qū)提供內生性經濟增長動力，還能夠為脫貧群眾提供家門口就業(yè)崗位。對過渡期內產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的評估，其重點并不是單純追求項目數量的堆砌，而是聚焦產業(yè)扎根鄉(xiāng)村、帶動農戶的實際效能，具體須從資金投向、利益聯(lián)結與風險保障三個維度展開核查。一是銜接資金中投入產業(yè)發(fā)展占比。通過計算銜接資金中用于“接地氣”產業(yè)（特色種養(yǎng)殖、農村電商、鄉(xiāng)村旅游等）的占比，判斷銜接資金是否主要流向貼合鄉(xiāng)村實際需求的產業(yè)，資金投向的精準性可作為評估指標。二是聯(lián)農帶農機制的健全度。運用價值鏈分析法，考察產業(yè)發(fā)展是否已經建立起深度綁定農戶利益的聯(lián)結機制，能否通過“企業(yè)+合作社+農戶”的組織模式、“訂單農業(yè)”的契約聯(lián)結或“資產入股分紅”的利益共享方式，讓脫貧戶深度參與產業(yè)價值鏈并分享增值收益，測度脫貧戶在價值鏈條中的附加值捕獲率，而非局限于獲得臨時性務工崗位，杜絕項目建在鄉(xiāng)村、收益流向外部的空轉現象。三是產業(yè)抗風險能力。構建“市場—自然—政策”三維風險矩陣，以訂單合同履約率、冷鏈密度、保險覆蓋率等為量化指標，考察是否建立市場對接渠道以保障產品銷路、配套冷鏈物流設施以減少流通損耗、完善保險兜底政策以應對自然與市場風險，從根本上規(guī)避果賤傷農、菜爛地頭等影響產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題。

脫貧群眾的增收質量。脫貧群眾增收質量作為衡量銜接工作成效的重點指標，是產業(yè)幫扶成效的直接結果驗證，也是產業(yè)發(fā)展成果向民生福祉的具體轉化。脫離群眾收入增長的產業(yè)發(fā)展，即便項目規(guī)模再大、數量再多，也難以真正支撐起工作銜接的政策目標。與之相應，脫貧群眾收入增長質量的評估，重點在于判斷脫貧群眾收入“增長穩(wěn)不穩(wěn)、結構優(yōu)不優(yōu)”，具體主要通過以下三個關鍵指標來反映產業(yè)幫扶的實際價值轉化。一是脫貧群眾收入增幅。具體而言，就是以“脫貧人口人均收入增速/農村居民人均收入增速”計算追趕系數，確保脫貧群體收入增長速度不低于農村居民平均水平。二是脫貧群眾收入結構。關注脫貧群眾收入結構的優(yōu)化，如工資性、經營性收入在總收入中的占比是否穩(wěn)步提升，以及對轉移支付性收入依賴度是否逐步降低，以此檢驗工資性、經營性收入對總收入的邊際貢獻，驗證產業(yè)培育的“造血”功能是否真正激活。三是低收入群體變化?？梢躁P注監(jiān)測戶和年人均收入低于一定限額的脫貧戶數量是否持續(xù)下降，觀測其向更高收入組流動的概率，同時監(jiān)測村集體經濟收入年均增長率，并考察其能否持續(xù)帶動村民個體增收。

責任落實和政策銜接程度

在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度體系中，責任壓實與政策銜接是確保“底線守得住、支撐立得穩(wěn)”的關鍵制度保障，處于第三評估層級。評估責任落實與政策銜接的目的在于檢驗“責任不松、政策不斷”的實踐效能，從根本上規(guī)避過渡期內因責任傳導缺位或政策銜接斷裂導致的脫貧成果反彈風險。

責任落實程度。責任傳導機制作為首要保障，直接決定政策落地的執(zhí)行力與實效性，對其評估須聚焦“誰來干、干得怎么樣”的權責體系構建，重點從以下四個方面核查：一是三級書記責任體系的健全度。判斷是否建立“縣委書記抓總、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記抓落實、村書記抓具體”的責任體系以及任務清單，再通過“月提示明確任務、月通報晾曬進度、定期調度解決難題”的機制，將抽象責任轉化為具體行動。二是駐村幫扶的穩(wěn)定性。通過計算年度有效駐村天數，核查駐村工作隊是否實現“真駐村、真幫扶”，同時核查幫扶單位與脫貧村是否保持結對不脫鉤的幫扶關系，防止脫貧摘帽后“撤攤子、甩包袱”的責任弱化現象。三是考核導向的剛性約束。檢驗防返貧、產業(yè)增收等重點任務是否被納入地方黨政班子考核的“硬指標”，通過考核權重的傾斜，確保責任主體將銜接工作置于優(yōu)先推進的地位。四是問題整改的成效性。重點核查對各級考核反饋的問題是否“真整改”、考察對問題整改是否建立清單化、責任化、時限化的落地機制，是否建立定期回頭看機制核查整改成效，形成“整改—核查—再整改”的閉環(huán)，防止問題反彈。

政策銜接程度。政策延續(xù)與優(yōu)化作為關鍵舉措，能夠進一步夯實制度保障的全面性與適配性。對政策銜接的評估，須緊扣過渡期“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”的“四個不摘”要求，重點核查以下三個方面內容。一是民生政策的延續(xù)性。確認義務教育保障、基本醫(yī)療保障、住房安全保障、飲水安全（簡稱“三保障一安全”）等基本政策是否保持穩(wěn)定，通過構建政策穩(wěn)定性指數，確保民生政策不斷檔、不縮水。二是政策創(chuàng)新的適配性。以鄉(xiāng)村全面振興階段新需求為參照，通過評估政策迭代系數，判斷現有政策是否已經隨之有針對性地進行優(yōu)化調整。三是群眾政策知曉率。檢驗銜接鄉(xiāng)村全面振興政策是否通過政策明白卡、村級公示欄、入戶宣講等接地氣的方式，傳遞給脫貧群眾，確保他們清晰知曉自身可享受的政策紅利，避免因信息不對稱導致“政策落地不見人”的效能損耗。

公共服務和基礎設施建設水平

《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出：“持續(xù)鞏固提升‘三保障’和飲水安全保障成果”[6]。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實踐中，公共服務與基礎設施，既是支撐鄉(xiāng)村振興的“硬件基礎”，也是守護脫貧成果的民生底線。對公共服務與基礎設施建設的評估，重點在于檢驗其“補短板、提質量”的實際成效，從根本上規(guī)避因公共服務缺位、基礎設施建設滯后導致的鄉(xiāng)村發(fā)展動能不足問題。

“三保障一安全”成果鞏固情況。“三保障一安全”成果鞏固作為兜底性民生工程，是確保脫貧攻堅成果不反彈的剛性要求，其評估需聚焦以下幾項關鍵領域的落實質量。在義務教育領域，須核查控輟保學機制的落地效能，重點以控輟保學電子學籍系統(tǒng)為基礎，計算應返盡返完成率，并確認是否針對家庭經濟困難學生配套資助政策。在基本醫(yī)療領域，考察鄉(xiāng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，如行政村標準化村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院常見病診療能力，以及偏遠地區(qū)是否建立巡診機制、流動醫(yī)療車等補充服務模式；核查脫貧人口、監(jiān)測對象基本醫(yī)保參保情況，如基本醫(yī)保/大病保險參保率是否達到100%，以及全額/定額參保資助政策是否落實；評估數據驅動的疾病風險預警與分類幫扶機制的健全度，如是否建立“醫(yī)保結算數據+民政低收入數據+衛(wèi)健診療數據”的跨部門數據共享預警機制，以及是否對預警對象按“輕、中、重”分類幫扶機制。在住房安全領域，須檢驗是否定期開展農村危房排查，對排查出的危房是否及時落實改造補貼與建設指導，可以采用無人機遙感與現場核實相結合的方式驗證危房清零率。在飲水安全領域，須評估農村供水保障體系的全時段全區(qū)域覆蓋能力，重點核查是否解決季節(jié)性缺水、水質不達標等問題，具體考察農村飲水工程管網覆蓋率是否達標、是否建立水質定期檢測與設施維護機制。

公共服務與基礎設施升級。這方面的評估應聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展性需求，重點放在判斷公共服務與基礎設施能否適配鄉(xiāng)村全面振興階段的新要求。在生產生活基礎設施領域，從通達到適配的角度開展核查。一方面，考察鄉(xiāng)村道路是否實現通硬化路、通物流車的基礎目標；另一方面，進一步關注路網是否向產業(yè)基地、特色農業(yè)園區(qū)延伸，檢驗這些路網是否符合農產品運輸、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等產業(yè)需求；同時，核查通信網絡是否實現行政村全覆蓋，能否支撐農村電商、遠程技術指導等數字化應用。在公共服務下沉領域，通過設施運營率、設備完好率、人員到崗率等構建“衛(wèi)生—養(yǎng)老—文化”服務可持續(xù)指數，重點評估服務供給的實用性與可持續(xù)性，如村衛(wèi)生室是否正常運營、是否配備必要醫(yī)療設備與人員、家庭醫(yī)生簽約服務是否真正落地；同時檢驗農村養(yǎng)老設施、文化活動場所是否配套建設，是否能滿足老年人照料、村民精神文化需求，避免因服務缺位導致鄉(xiāng)村“空心化”加劇。

鄉(xiāng)村治理和群眾參與有效性

在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實踐中，推進鄉(xiāng)村治理和群眾參與的主要價值，在于解決鄉(xiāng)村公共事務治理中“政府主導強而群眾參與弱”的參與失衡問題，將外部政策支持轉化為內生發(fā)展動力。如果缺乏科學有效的鄉(xiāng)村治理與群眾參與，即便產業(yè)基礎夯實、政策保障到位，也可能陷入“政府干、群眾看”的被動局面，影響銜接工作持續(xù)性。對這一主題的評估，應著重圍繞鄉(xiāng)村治理效能與群眾參與程度提升這兩個方面開展。

鄉(xiāng)村治理效能。鄉(xiāng)村治理是包括脫貧群眾在內的農村居民，參與鄉(xiāng)村社會公共事務治理的主要制度渠道。對鄉(xiāng)村治理效能的評估，重在檢驗村級黨組織和村民自治組織是否具備“凝聚群眾、服務群眾、引領發(fā)展”的能力，具體可以從村級黨組織凝聚力、村民自治效能以及數字化治理水平等三個維度來開展。一是村級黨組織凝聚力。村級黨組織作為鄉(xiāng)村治理的領導者和組織者，其凝聚力直接關系到鄉(xiāng)村治理效能，不能簡單地以組織全覆蓋作為評判指標，而應當在衡量工作全覆蓋的基礎上聚焦能力強弱與作用發(fā)揮情況。評估時須重點核查村級黨組織在產業(yè)項目發(fā)展、矛盾糾紛調解中牽頭作用的發(fā)揮情況，以及村級黨組織在村民中的威信如何等。二是村民自治效能。村民自治是村民自我管理、自我教育、自我服務的機制，村民的話語權、決策權、監(jiān)督權是否得以充分體現，評估時不能僅看是否建立村民議事機構和機制。須重點核查自治機制是否有明確流程和規(guī)則，是否覆蓋農村產業(yè)發(fā)展、民生改善、矛盾化解等重點關切，自治成果是否惠及全體村民。三是數字化治理水平。數字化治理是破解當前鄉(xiāng)村治理資源不足、效率不高的關鍵措施，評估工作應重點關注數字化治理手段是否適用實用、能否真正提高治理效率，而不是簡單看是否有數字化治理平臺和APP；重點關注“監(jiān)測預警—議事決策—便民服務”線上化完成率，核查數字化治理手段是否有助于降低治理成本、提高治理效能，村民是否會用善用數字化治理工具等方面的情況。

群眾參與程度。從某種意義上說，群眾參與度是包括脫貧地區(qū)在內的廣大農村內生發(fā)展動力的直接體現，對其評估的重點應放在檢驗脫貧群眾是否從政策受益者轉變?yōu)榘l(fā)展參與者，具體可以從脫貧群眾產業(yè)參與深度、幫扶政策認可度、內生動力培育效果等三個角度來開展。一是脫貧群眾產業(yè)參與深度。脫貧群眾參與產業(yè)發(fā)展是穩(wěn)定增收脫貧的關鍵，評估不能仍停留在“是否已經加入農民專業(yè)合作社”這樣的表層指標上，應關注脫貧群眾在合作社中的參與程度和角色轉變。評估時須重點核查：脫貧群眾在產業(yè)發(fā)展中的角色，如計算脫貧戶在合作社中擔任理事、監(jiān)事及技術骨干的比例；參與產業(yè)發(fā)展的主動性，如是否自主提出產業(yè)發(fā)展建議、是否擴大經營規(guī)模；能否發(fā)揮引領帶動作用，如是否帶動其他脫貧群眾參與、幫助他人增收等。二是幫扶政策認可度。脫貧群眾對政策的認可度是檢驗幫扶政策是否落地、是否管用的重要標準，評估須以《鞏固脫貧成果后評估辦法》（中農發(fā)[2021]14號）為依據，運用多階段分層抽樣與入戶訪談，計算政策受益率、滿意度、公平感知等三維得分，評價脫貧群眾對于幫扶政策的真實感知。例如，脫貧群眾是否實際享受過幫扶政策紅利，對幫扶政策效果是否滿意以及是否有改進建議，是否認為幫扶政策公平、不偏袒、全覆蓋。三是內生動力培育效果。內生動力培育是避免欠發(fā)達地區(qū)和脫貧群眾對幫扶政策過度依賴的關鍵，評估須檢驗“積分制”“紅黑榜”等措施是否能有效激發(fā)斗志、鼓勵勤勞。評估時需重點核查培育措施是否有明確標準和規(guī)則、群眾參與的積極性、內生動力培育政策的實際效果等，如摒棄“等靠要”思想的脫貧群眾人數。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授；本文系馬克思主義理論研究和建設工程重大課題暨國家社科基金重大課題“健全保障和改善民生制度體系研究”（項目編號：2024MZD025）的階段性成果】

注釋略

責編：程靜靜／美編：石 玉