摘 要:農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難點在山區(qū)農(nóng)業(yè)，防止規(guī)模性返貧的關鍵在山區(qū)農(nóng)村，過渡期結(jié)束后健全常態(tài)化幫扶機制重點在山區(qū)農(nóng)民。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力加快應用、特色農(nóng)產(chǎn)品品牌價值釋放、農(nóng)文旅融合發(fā)展、集體經(jīng)濟組織改革與生態(tài)補償?shù)日邫C制優(yōu)化，山區(qū)資源優(yōu)勢正逐步轉(zhuǎn)化為農(nóng)民持續(xù)增收的現(xiàn)實保障。構建以山區(qū)為精準靶向的農(nóng)民增收政策體系，需圍繞山地特征健全調(diào)查識別、動態(tài)預警、差異化增收、要素保障四大政策機制。通過制度設計、資源統(tǒng)籌與機制創(chuàng)新，強化山區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化能力，夯實農(nóng)民增收的系統(tǒng)支撐與長效保障。

關鍵詞:山區(qū)農(nóng)民 持續(xù)增收 政策設計 貧困治理

【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出：“拓寬農(nóng)民增收渠道，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線。”[1]農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難點在山區(qū)農(nóng)業(yè)，防止規(guī)模性返貧的關鍵底線在山區(qū)農(nóng)村，過渡期結(jié)束后健全常態(tài)化幫扶機制重點在山區(qū)農(nóng)民。山區(qū)面臨資源稟賦弱、產(chǎn)業(yè)鏈條短、基礎設施薄、抗風險能力差等現(xiàn)實問題，農(nóng)民收入增長基礎不牢、路徑有限，仍存在返貧風險。在此背景下，需聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點區(qū)域、關鍵群體與薄弱環(huán)節(jié)，精準畫像、靶向識別、分類施策、統(tǒng)籌增效切實建立健全山區(qū)防止規(guī)模性返貧與農(nóng)民增收政策體系。

防止規(guī)模性返貧的重點難點在山區(qū)

作為脫貧攻堅的主戰(zhàn)場和鄉(xiāng)村全面振興的薄弱環(huán)節(jié)，山區(qū)在空間分布、人口結(jié)構與發(fā)展基礎上具有特殊性，必須作為完善政策體系的考量重點。

“山區(qū)”指以山地為主的綜合性地域空間，包含山地本身及其間的谷地、盆地、階地、臺地等可供人類生產(chǎn)生活的活動場域。據(jù)中國科學院山地所資料，2019年，山區(qū)行政縣占全國50%；山區(qū)戶籍居民占全國21%，GDP占全國的26%。國務院劃定的14個原集中連片特困地區(qū)中有10個是山區(qū)，原國家級貧困縣70%以上分布在地面平均坡度超過10°的地區(qū)[2]。在完成脫貧任務后，山區(qū)整體收入水平依然低于平原地區(qū)，農(nóng)民收入增長可持續(xù)性、抗風險能力偏弱。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利、鄉(xiāng)村全面振興深入推進，防止規(guī)模性返貧的戰(zhàn)略重心更加聚焦于山區(qū)。

我國農(nóng)業(yè)政策的演進歷程受到國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的驅(qū)動，注重保障國家糧食安全和支撐工業(yè)化發(fā)展，以糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收為目標?，F(xiàn)階段，農(nóng)民增收政策已從脫貧攻堅時期的“特惠型”，逐步升級為“普惠+特惠”并行，包括筑牢基本收入底線的保障性政策，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村就業(yè)、資產(chǎn)收益項目為中心的市場型政策，促進資產(chǎn)性和經(jīng)營性收入增長，強化人力資本和社會資本積累的賦能型政策。山區(qū)作為生態(tài)屏障、民族聚居地和脫貧重點區(qū)域的復合性角色，政策設計上，應重點考量地形差異對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、經(jīng)營模式和發(fā)展路徑影響深刻，以及山區(qū)農(nóng)業(yè)對農(nóng)民增收、區(qū)域發(fā)展乃至生態(tài)保護等多重功能作用。已有政策在山區(qū)實施過程中出現(xiàn)一定的適配性不強、統(tǒng)籌性不足、操作性偏弱等問題，對多樣化收入結(jié)構的支持尚且不足，對山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鏈條構建的制度供給略有滯后。當前正是由“普惠—特惠”走向“靶向—長效”的關鍵窗口期，迫切需要科學設計以山區(qū)為單元的政策體系。

山區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收的結(jié)構性影響因素

相較于平原地區(qū)，山區(qū)在要素稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎與社會資源等方面，存在一定的結(jié)構性劣勢，農(nóng)民收入增長面臨更為復雜和深層的影響因素。

就業(yè)承載不足影響工資性收入。一是山區(qū)城鎮(zhèn)化進程較緩慢，存在“外流常態(tài)化、本地就業(yè)缺位”現(xiàn)象。山區(qū)受制于地形破碎、交通不暢，基礎設施建設成本較高、推進較慢，城鎮(zhèn)化水平普遍低于全國平均，對農(nóng)村勞動力的吸納能力偏低。二是山區(qū)縣域第二、第三產(chǎn)業(yè)比重偏低，產(chǎn)業(yè)鏈條較短、企業(yè)分布零散，就業(yè)崗位數(shù)量有限，崗位類型也集中在低附加值領域。三是用工需求碎片化，就業(yè)崗位穩(wěn)定性相對較差。企業(yè)多以臨時、季節(jié)性崗位為主，缺乏長期穩(wěn)定用工機制。在缺乏大中型骨干企業(yè)的情況下，農(nóng)村勞動力即使留在本地，也往往難以獲得穩(wěn)定的工作崗位和持續(xù)的工資性收入。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸影響經(jīng)營性收入。一是自然資源配置較分散，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際收益偏低。坡地農(nóng)業(yè)受限于土層薄、水源不穩(wěn)、易受災害影響，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量波動性強、商品率低，難以穩(wěn)定形成持續(xù)的市場供應能力。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一，缺乏鏈條嵌合和空間支撐。有的山區(qū)縣域農(nóng)業(yè)長期依賴初級種植業(yè)，原料收購、加工、銷售環(huán)節(jié)往往由外地企業(yè)主導，當?shù)剞r(nóng)民難以分享加工與品牌環(huán)節(jié)的溢價空間。三是市場獲取渠道狹窄，交易不對稱削弱農(nóng)民收益能力。受地形、交通與信息條件限制，山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品依賴中間商收購，缺乏與終端市場的直接連接機制。

資源變現(xiàn)困難影響財產(chǎn)性收入。一是資源確權不清、規(guī)則不完善，存在“有而不活”“存而難用”現(xiàn)象。山區(qū)地權有歷史遺留問題，林地、宅基地等資源確權率偏低，農(nóng)戶對其擁有資產(chǎn)的權屬邊界不明確。缺乏穩(wěn)定的制度支撐和交易規(guī)則，致使大量資源無法通過抵押、租賃、入股等形式合法轉(zhuǎn)入市場。二是資源運營組織薄弱，難以形成有效的轉(zhuǎn)化機制。山區(qū)集體經(jīng)濟組織存在人才缺乏、統(tǒng)籌能力不足等問題，難以實現(xiàn)對林地、生態(tài)資源、鄉(xiāng)村建設用地等資產(chǎn)的集中整合與市場化運營。三是社會資本進入門檻高、意愿弱，外部開發(fā)帶動能力不足。山區(qū)資源開發(fā)周期長、運營成本高、基礎設施投入大，加之市場預期不穩(wěn)定、退出機制不明晰，導致社會資本持觀望態(tài)度。

集體經(jīng)濟薄弱影響轉(zhuǎn)移性收入。一是村級集體經(jīng)濟組織自身統(tǒng)籌服務能力不足，財政性資源沉淀在“紙面”和“賬戶”。有的山區(qū)村級集體經(jīng)濟缺乏自主造血能力和專業(yè)化經(jīng)營管理隊伍，難以對上承接資金、對下形成組織力。二是生態(tài)補償資金分配機制剛性較強、激勵較弱，政策效應未能充分釋放。山區(qū)承擔大量生態(tài)保護功能，但現(xiàn)行生態(tài)補償標準多以“面積定額+單一來源”為主，還難以體現(xiàn)不同地區(qū)生態(tài)價值與管護投入成本的差異。三是集體經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)政策脫節(jié)，難以形成“輸血轉(zhuǎn)造血”的長效機制。產(chǎn)業(yè)幫扶項目缺乏與本地生態(tài)、文旅、農(nóng)特產(chǎn)業(yè)深度結(jié)合，導致項目后續(xù)無法持續(xù)運營，收益無法覆蓋成本，形成“建成即閑置”或“運營即虧損”的困境。

自然災害影響收入穩(wěn)定性。一是山區(qū)災害種類多、頻率高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨持續(xù)擾動。山地地貌復雜，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，易遭受干旱、洪澇、滑坡、泥石流等復合性自然災害，坡度陡、土壤保水性差的山地地區(qū)單位面積災損率顯著高于平原地區(qū)。二是防災基礎設施略顯滯后，抗風險能力脆弱。有的山區(qū)地區(qū)仍存在灌溉設施缺位、道路通行不暢、通訊信號覆蓋薄弱的現(xiàn)實問題，造成災前預警不及時、災中響應不到位、災后修復周期長。三是保險覆蓋率低、應急機制不完善，災后恢復缺乏保障。當前政策性農(nóng)業(yè)保險在山區(qū)地區(qū)覆蓋品類單一，災后多依賴臨時性政府補助。應急物資調(diào)配滯后、村級災后自救力量薄弱，導致“災后收入斷崖式下滑—償債能力不足—再度返貧”的風險鏈條發(fā)生。

山區(qū)農(nóng)民持續(xù)增收的有利條件與潛力空間

隨著新質(zhì)生產(chǎn)力加快賦能[3]、“大食物觀”驅(qū)動產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級、集體經(jīng)濟加速改革等，山區(qū)在產(chǎn)業(yè)拓展、資源轉(zhuǎn)化與機制創(chuàng)新方面，蘊藏著巨大的增收潛力。

新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動山區(qū)農(nóng)業(yè)效能提升。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力加快向農(nóng)業(yè)場景滲透，山區(qū)農(nóng)業(yè)逐步迎來由“不可機械化”向“智能作業(yè)化”轉(zhuǎn)型的技術窗口期。例如，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部最新統(tǒng)計，截至2024年底，全國農(nóng)業(yè)無人機保有量已突破20萬架，年作業(yè)面積高達18億畝次。無人機的作業(yè)效率是傳統(tǒng)人工的數(shù)倍，同時用水量減少。山區(qū)農(nóng)業(yè)低空技術在作業(yè)替代、成本壓降、產(chǎn)量提升與市場對接等方面所展現(xiàn)出的系統(tǒng)性協(xié)同效應，已成為山地農(nóng)業(yè)培育新質(zhì)生產(chǎn)力的重要突破口。隨著低空經(jīng)濟納入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，其有望成為驅(qū)動農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的關鍵增量空間。

大食物觀激發(fā)山區(qū)多樣化產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展空間。在大食物觀引領下，農(nóng)產(chǎn)品消費需求日益呈現(xiàn)多樣化、營養(yǎng)化與綠色化趨勢。這一趨勢為山區(qū)依托自然稟賦，發(fā)展多樣化食物供給、培育特色產(chǎn)業(yè)體系、拓展農(nóng)民增收空間提供關鍵契機。山區(qū)可憑借獨特氣候條件，發(fā)展具有鮮明地域標識和綠色品質(zhì)的“新土特產(chǎn)”。隨著消費者對“原產(chǎn)地直供”“地理身份可溯源”等需求日益增強，生態(tài)附加值高、標準化程度強、文化屬性明顯的產(chǎn)品，表現(xiàn)出強勁競爭力。以四川涼山州鹽源縣為例，當?shù)赝ㄟ^發(fā)展高山蘋果“鹽源紅”區(qū)域品牌，建設智能選果線、引入多級冷藏倉儲，推動蘋果從散戶自銷轉(zhuǎn)向全鏈條集采出口。2024年鹽源蘋果綜合產(chǎn)值達33億元，帶動1.9萬戶農(nóng)戶戶均增收9.6萬元，其中，帶動0.15萬戶脫貧戶戶均增收2.3萬元[4]。

農(nóng)文旅融合激活生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化。山區(qū)不僅蘊藏著豐富的特色農(nóng)產(chǎn)品資源，更擁有獨特的自然景觀、文化遺產(chǎn)與鄉(xiāng)土風貌，為推動農(nóng)業(yè)與文化、旅游等產(chǎn)業(yè)深度融合，構建多樣化價值體系，提供天然稟賦。以江西婺源篁嶺村為例，該村地處海拔1260米的石耳山中，曾因地質(zhì)災害頻發(fā)、生產(chǎn)生活條件惡劣，一度陷入“空心化”危機。隨著農(nóng)文旅融合開發(fā)的推進，篁嶺景區(qū)以“梯田—古村—農(nóng)俗—民宿”為主線構建綜合旅游體系，通過對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源與文化景觀的價值重構，2024全年游客數(shù)量突破310萬人，村民人均年收入由開發(fā)前的3500元躍升至6萬元[5]。隨著數(shù)字鄉(xiāng)村建設與縣域公共服務能力提升，農(nóng)文旅融合有望在山區(qū)形成更加穩(wěn)定的資源轉(zhuǎn)化機制。

集體經(jīng)濟組織改革激發(fā)山區(qū)增收機制潛力。集體經(jīng)濟組織改革，不僅使山區(qū)基層經(jīng)濟組織的資源整合與經(jīng)營能力進一步增強，也在制度上搭建起山區(qū)資源價值實現(xiàn)與農(nóng)民持續(xù)增收之間的橋梁?！吨腥A人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》2025年5月1日正式實施，確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人資格與經(jīng)營主體地位，推動集體資產(chǎn)權屬明晰與運營規(guī)范，為林地、宅基地使用權、閑置資產(chǎn)等資源的合規(guī)流轉(zhuǎn)與市場化利用，為山區(qū)資源有序入市、集體資產(chǎn)高效運營與農(nóng)民收入多樣化，提供制度性保障。隨著配套政策的落地與治理機制的完善，集體經(jīng)濟有望成為山區(qū)突破資源碎片化、政策碎片化與主體分散化制約的關鍵力量。

政策機制優(yōu)化夯實山區(qū)增收系統(tǒng)保障能力。隨著生態(tài)文明建設深入推進與防災減災體系加快健全，山區(qū)農(nóng)民增收的系統(tǒng)性保障機制正在逐步形成[6]。一方面，生態(tài)補償機制從單一財政補貼向生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制拓展。在碳匯交易、水權轉(zhuǎn)讓、生態(tài)產(chǎn)品交易等新制度場景中，山區(qū)農(nóng)民作為生態(tài)保護主體的“身份”正在轉(zhuǎn)化為可獲得穩(wěn)定收益的“產(chǎn)權主體”。另一方面，災害預警與減損體系迭代升級顯著增強山區(qū)農(nóng)業(yè)的抗風險能力。氣象、遙感、保險等跨部門協(xié)同機制趨于成熟，使得山區(qū)農(nóng)業(yè)不再完全靠天吃飯，為山區(qū)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收提供堅實制度支撐。

構建以山區(qū)為靶向的農(nóng)民增收政策體系

構建以山區(qū)為靶向的防止規(guī)模性返貧與農(nóng)民增收政策體系，關鍵在于以精準畫像奠定基礎，以靶向識別提升響應，以分類施策增強實效，以統(tǒng)籌增效夯實支撐，推動各類資源、政策和力量，高效集聚于重點區(qū)域、關鍵群體和薄弱環(huán)節(jié)。

精準畫像，構建以山地特征為導向的多維調(diào)查識別政策體系。系統(tǒng)開展山地農(nóng)民基礎狀況調(diào)查。聚焦勞動力年齡結(jié)構、文化水平、技能結(jié)構、收入構成、經(jīng)營模式等關鍵變量，分類識別不同類型農(nóng)戶的增收能力與返貧風險。從全國城鎮(zhèn)化建設扎實推進的大背景出發(fā)，評估山區(qū)剩余農(nóng)村人口的趨勢變化。精準普查山地農(nóng)業(yè)資源基礎狀況。開展面向壩地、梯地、坡地、撂荒地分級分類的耕地資源實地普查，重點明確各類耕地的灌溉能力、利用強度、種植穩(wěn)定性與生態(tài)功能，摸清非耕資源的潛在價值與開發(fā)邊界，為山地農(nóng)業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。全面摸清山地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎。系統(tǒng)梳理現(xiàn)有特色產(chǎn)業(yè)的品類分布、鏈條結(jié)構、市場鏈接能力與組織化程度，評估其帶動農(nóng)民增收的實際效果與潛力空間。

靶向識別，構建面向山區(qū)特性的動態(tài)評估與預警政策體系。健全反映山區(qū)特征的常態(tài)化評估制度。將山區(qū)與非山區(qū)差異化對待，設立具有地域特征的指標體系、評價維度和評估周期。推動將山地縣、邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域單列評估口徑，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成效評估的重要組成部分。構建山區(qū)多源信息的預警識別制度。以生態(tài)環(huán)境、災害頻發(fā)性、收入波動性為切入點，提升對異常信號的識別能力。特別是在干旱、高溫、山體滑坡等易發(fā)區(qū)域，構建面向小區(qū)域、短周期、實況化的預警響應體系。建立面向山區(qū)的差異分級響應與統(tǒng)籌調(diào)度機制。根據(jù)農(nóng)戶脆弱程度、生態(tài)區(qū)段特征、風險類型和政策資源可達性，設定多層級響應標準、重點監(jiān)測和快速響應名單。將山地評估結(jié)果與財政投向、項目配置、干部力量統(tǒng)籌，形成評估識別、資源匹配、政策落地的聯(lián)動閉環(huán)。

分類施策，構建聚焦山區(qū)農(nóng)民的差異化多樣增收政策體系。構建適應山地特點的就業(yè)增收政策體系。聚焦崗位開發(fā)，強化財政性崗位向山地傾斜支持；聚焦能力提升，建立覆蓋山地村鎮(zhèn)的訂單式培訓與小規(guī)模、分散化技能服務體系，推動以訓穩(wěn)崗、以訓促用；聚焦就業(yè)保障，探索開發(fā)靈活用工平臺與“項目式就業(yè)”支持政策。構建聚焦山地資源優(yōu)勢的多樣化經(jīng)營增收政策體系。圍繞生態(tài)適宜性，支持發(fā)展具有地理標志價值和生態(tài)適配性的特色產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)籌生產(chǎn)、加工與流通環(huán)節(jié)，構建產(chǎn)地型服務體系和適應山地交通條件的流通網(wǎng)絡。構建支持山區(qū)資源轉(zhuǎn)化的財產(chǎn)性收入增收政策體系。健全產(chǎn)權制度體系，完善確權登記、資產(chǎn)評估和權益保護機制。強化資源運營能力建設，支持發(fā)展集體經(jīng)濟組織和專業(yè)化平臺公司。創(chuàng)新投融資機制，吸引多方資本參與山區(qū)資源價值實現(xiàn)。完善面向山區(qū)集體經(jīng)濟支撐的轉(zhuǎn)移性收入政策體系。強化山區(qū)集體經(jīng)濟組織的運營與承接能力，提升財政性資源落地后的組織化轉(zhuǎn)化效率。健全生態(tài)補償政策的價值識別與激勵機制，推動差異化補償標準制定與多種資金來源拓展。

統(tǒng)籌增效，構建契合山區(qū)經(jīng)濟特征的要素保障政策體系。探索契合山區(qū)發(fā)展的城鄉(xiāng)融合格局，提升要素集聚能力。加快更新中心場鎮(zhèn)，建設田園場鎮(zhèn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設成為鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟中心。推動以縣為基本單元統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口承載與服務供給，增強縣城和場鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的集聚吸納能力。健全適配山區(qū)特性的要素供給機制，提升要素配置效率。構建適應山區(qū)地形破碎、開發(fā)成本高、生態(tài)約束強的差異化要素配置機制，推動資金投向更聚焦、土地政策更靈活、數(shù)字基礎設施更完善。加快推進面向山區(qū)要素保障的制度改革，激發(fā)山區(qū)要素內(nèi)生潛力。構建以差異化標準引導財政資金分配的制度框架，推動基礎設施、農(nóng)業(yè)建設、生態(tài)補償?shù)日唧w系精準匹配山地成本特征。強化要素統(tǒng)籌與項目集成的制度支撐，建立跨層級、多部門協(xié)同機制，提升山區(qū)要素系統(tǒng)性配置效率與內(nèi)生增長動能。

【本文作者為西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究院副院長、研究員】

注釋略

責編：程靜靜／美編：石 玉