【摘要】當(dāng)前，低空經(jīng)濟發(fā)展處在從“飛起來”到“飛得好”的啟航階段，高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全需在實踐中分階段分步驟落實。搭建“安全、可控、可歸責(zé)”的低空經(jīng)濟可信模式，是推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。保障低空經(jīng)濟“質(zhì)量優(yōu)先，增量有效，推進有序”的安全健康發(fā)展思路落實落地，需要以問題為導(dǎo)向、以目標(biāo)為牽引，優(yōu)化監(jiān)管體系，推動智能化空域管理、建立跨部門協(xié)同治理機制，平衡有效市場與有為政府的關(guān)系，通過科技賦能、制度創(chuàng)新，不斷提升低空經(jīng)濟治理的現(xiàn)代化、科技化及法治化水平。

【關(guān)鍵詞】低空經(jīng)濟 可信發(fā)展 安全健康 協(xié)同治理 法治

【中圖分類號】F426 【文獻標(biāo)識碼】A

低空經(jīng)濟作為新質(zhì)生產(chǎn)力的重要組成部分，是國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，正加速融入國家戰(zhàn)略布局。我國低空經(jīng)濟正在以穩(wěn)健有序的節(jié)奏，步入規(guī)范化、系統(tǒng)化的安全健康發(fā)展階段。當(dāng)前，低空經(jīng)濟正處于從概念孵化向產(chǎn)業(yè)爆發(fā)的黃金增長期和關(guān)鍵躍遷期，展現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景，成為推動中國經(jīng)濟發(fā)展的“新引擎”。據(jù)統(tǒng)計，2024年我國低空經(jīng)濟市場規(guī)模已突破5000億元。這不僅反映了低空經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展態(tài)勢，更預(yù)示著其未來巨大的發(fā)展?jié)摿Α＂倨鋺?zhàn)略價值已突破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)定位，不僅是對傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式的補充與優(yōu)化，更是我國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)躍遷、突破關(guān)鍵核心技術(shù)瓶頸、構(gòu)建國際競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇，成為重塑全球產(chǎn)業(yè)競爭格局的關(guān)鍵變量。作為新興的經(jīng)濟領(lǐng)域，低空經(jīng)濟不僅涵蓋無人機、電動垂直起降飛行器等前沿技術(shù)的應(yīng)用，更是數(shù)字經(jīng)濟、智能制造、物流運輸?shù)阮I(lǐng)域交叉融合的復(fù)合體，推動產(chǎn)業(yè)深刻變革。隨著技術(shù)的不斷進步，低空飛行逐漸步入常態(tài)化，低空經(jīng)濟正處在“飛起來”到“飛得好”的轉(zhuǎn)型階段。

低空經(jīng)濟安全健康發(fā)展離不開“可信”基礎(chǔ)

低空經(jīng)濟發(fā)展不僅關(guān)涉科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級，更關(guān)乎國家安全、公共安全和市場安全。低空經(jīng)濟的騰飛依托于數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，天然具有強烈的數(shù)智化屬性。“可信”概念較早是用于評估生成式人工智能的應(yīng)用安全性。“可信”的核心要求包括可控性、可問責(zé)性、公平性、可靠性、透明可解釋性和安全性，不僅強調(diào)系統(tǒng)和技術(shù)的可靠性，更涵蓋運行規(guī)則的合規(guī)性、安全治理的有效性，以及法律責(zé)任的透明性。②“可信”概念從人工智能領(lǐng)域向低空經(jīng)濟領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化適用具有必然性與可行性，這既是順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代系統(tǒng)性風(fēng)險的理論革新，又是實現(xiàn)低空經(jīng)濟發(fā)展中創(chuàng)新與安全平衡的需要，能夠確保低空經(jīng)濟在創(chuàng)新過程中不偏離合規(guī)和安全的軌道。基于此，構(gòu)建可信低空經(jīng)濟成為該行業(yè)安全健康發(fā)展的基礎(chǔ)保障和長期目標(biāo)。

搭建“安全、可控、可歸責(zé)”的低空經(jīng)濟可信模式，是推動低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。“安全、可控、可歸責(zé)”是“可信”模式的關(guān)鍵要件。具體而言，“安全”要求低空經(jīng)濟的核心技術(shù)、航空設(shè)備、低空交通管理系統(tǒng)等具備穩(wěn)定性和安全性，以防止技術(shù)缺陷對公共安全和社會穩(wěn)定造成負面影響。“可控”意味著低空經(jīng)濟的各項活動須處于有效監(jiān)管之下，以防止行業(yè)無序擴張、技術(shù)濫用帶來的社會風(fēng)險。“可歸責(zé)”要求在低空經(jīng)濟運行過程中，各方責(zé)任主體須承擔(dān)清晰、可追溯的法律責(zé)任?？沼蜷_放和管理的復(fù)雜性、技術(shù)應(yīng)用的高風(fēng)險性，以及公共安全的高敏感性，使得安全性與可控性成為低空經(jīng)濟可信發(fā)展的重要前提。從技術(shù)保障到制度設(shè)計，安全性與可控性不僅關(guān)乎技術(shù)可行性，更承載著公眾信任與社會責(zé)任，是低空經(jīng)濟從概念走向成熟的關(guān)鍵支撐。實現(xiàn)低空經(jīng)濟的可信發(fā)展，需要多維度推進制度與技術(shù)優(yōu)化。

實現(xiàn)低空經(jīng)濟安全健康發(fā)展，還需要保障所有適合的市場主體在進入市場、參與競爭、獲取資源等方面享有平等的權(quán)利，避免市場壟斷、地方保護主義等現(xiàn)象的出現(xiàn)，鼓勵和支持公平競爭，推動在高水平競爭中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。簡言之，構(gòu)建低空經(jīng)濟安全健康發(fā)展的可信生態(tài)，就是要在保障技術(shù)安全可控與運行可歸責(zé)的基礎(chǔ)上，支持低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈上的各項技術(shù)創(chuàng)新，通過競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的相互配合，優(yōu)化要素配置，破解創(chuàng)新激勵與安全約束之間的矛盾，實現(xiàn)低空經(jīng)濟的有序商業(yè)化，在不斷擴大的商業(yè)化場景中進一步釋放低空經(jīng)濟創(chuàng)新動能，驅(qū)動新質(zhì)生產(chǎn)力在低空經(jīng)濟領(lǐng)域的技術(shù)躍遷與產(chǎn)業(yè)升級。

低空經(jīng)濟安全健康發(fā)展的現(xiàn)實困境

低空空域管理制度有待進一步優(yōu)化。低空經(jīng)濟的發(fā)展高度依賴低空空域的開放與共享。讓低空經(jīng)濟“飛起來”，既是低空經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵，又是低空經(jīng)濟發(fā)展的堵點所在，深化低空空域管理改革已成為必然趨勢。事實上，低空空域管理改革并非近年來著手推進，早在2010年8月，國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》，對深化我國低空空域管理改革作出部署。③隨著低空經(jīng)濟快速發(fā)展，傳統(tǒng)空域管理模式已難以匹配行業(yè)發(fā)展的新需求，低空飛行的網(wǎng)絡(luò)化運營需要構(gòu)建精準的空域管理與智能調(diào)控系統(tǒng)，改革的深度與廣度需進一步拓展。傳統(tǒng)空域管控模式面臨雙重挑戰(zhàn)：一方面，低空空域傳統(tǒng)管控模式無法適應(yīng)低空經(jīng)濟新特點，現(xiàn)有系統(tǒng)在應(yīng)對復(fù)雜航路規(guī)劃、實時動態(tài)調(diào)度等需求時存在技術(shù)瓶頸。另一方面，無人機物流、低空旅游等新興業(yè)態(tài)指數(shù)級增長，基于安全優(yōu)先原則的靜態(tài)管理模式，難以適應(yīng)低空經(jīng)濟高頻次、低高度、復(fù)雜航路的運行特征，制約低空經(jīng)濟潛力釋放。

基礎(chǔ)設(shè)施與資源配置支撐需要進一步加強。基礎(chǔ)設(shè)施作為低空經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，其供給的充分性與資源配置的高效性直接影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進程。我國低空經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施體系仍存在供給不足、區(qū)域布局不均衡、低空空域利用率不高等問題?；A(chǔ)設(shè)施的供給不足導(dǎo)致市場運行效率不高，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展受阻，制約低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。低空經(jīng)濟的發(fā)展高度依賴于通航機場、無人機起降點、智能空域管理平臺等基礎(chǔ)設(shè)施的有力支撐，而當(dāng)前我國相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施仍處于初級發(fā)展階段，難以滿足市場主體日益增長的多樣化需求，特別是通航機場數(shù)量在全國范圍內(nèi)仍顯不足。低空經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的區(qū)域分布存在不均衡現(xiàn)象，東部沿海地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，而中西部地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的低空經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，影響低空經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

數(shù)據(jù)治理能力和水平有待進一步提升。在低空經(jīng)濟發(fā)展中，數(shù)據(jù)治理問題已成為無法回避的課題。隨著低空經(jīng)濟快速發(fā)展，海量的飛行數(shù)據(jù)、傳感器數(shù)據(jù)、用戶行為數(shù)據(jù)等，將在不同層級的應(yīng)用中產(chǎn)生并流動，帶來亟待解決的隱患。一方面，地理信息安全的邊界泛化，使得部分商業(yè)應(yīng)用在數(shù)據(jù)共享和利用的過程中陷入合規(guī)困境；另一方面，隨著個人信息和敏感數(shù)據(jù)不斷積累，隱私泄露和數(shù)據(jù)濫用問題可能加劇，對整個低空經(jīng)濟行業(yè)的安全、可信、競爭力等產(chǎn)生負面影響。此外，低空經(jīng)濟的發(fā)展還面臨數(shù)據(jù)資源配置效率不高的問題。由于相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準化不足，加之市場化配置路徑不夠清晰，各類數(shù)據(jù)往往難以有效整合和共享，造成資源的浪費與重復(fù)利用，制約產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展速度和創(chuàng)新活力。因此，如何在促進數(shù)據(jù)流通、高效配置的同時，有效解決數(shù)據(jù)安全、隱私保護與合規(guī)性之間的矛盾，亟需通過完善的數(shù)據(jù)管理制度加以規(guī)范和解決。

安全監(jiān)管面臨復(fù)雜挑戰(zhàn)。低空安全不僅要求低空飛行器具備強大的智能識障和避障能力，同時還要求對低空飛行活動進行高效管控。④當(dāng)下，低空經(jīng)濟領(lǐng)域監(jiān)管體系存在碎片化現(xiàn)象。具言之，現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)存在“縱向分層割裂、橫向職能交叉”的現(xiàn)象：在中央層面，中央空中交通管理委員會承擔(dān)空域運行統(tǒng)籌職能，中國民用航空局負責(zé)通用航空管理，工業(yè)和信息化部負責(zé)航空器制造產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準制定，國家發(fā)展改革委負責(zé)制定實施低空經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，而財政部、科技部等部門通過專項資金和科技計劃參與產(chǎn)業(yè)培育，另有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運輸部等部門側(cè)重場景化監(jiān)管。在地方層面，形成“雙重監(jiān)管”格局，即省級政府統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)與空域使用試點審批，市縣政府具體實施市場準入管理。這種多層級、多主體的監(jiān)管模式容易導(dǎo)致多頭管理、權(quán)責(zé)模糊的治理問題，需要形成統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，規(guī)范政策執(zhí)行標(biāo)準。

管控技術(shù)發(fā)展應(yīng)對乏力。無人機和其他低空飛行設(shè)備的普及，增加了低空飛行活動的頻率和復(fù)雜性。當(dāng)前，面對“黑飛”“亂飛”等違規(guī)飛行亂象，低空監(jiān)控技術(shù)未能充分實現(xiàn)對低空空域飛行活動的實時精準監(jiān)控，對執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)管和應(yīng)急響應(yīng)能力構(gòu)成挑戰(zhàn)。低空飛行器“低、慢、小”的特性，使得傳統(tǒng)的管控技術(shù)和系統(tǒng)難以適應(yīng)。同時，現(xiàn)行的法律和監(jiān)管框架較多關(guān)注事前審批與事后追責(zé)，而事中監(jiān)控與即時應(yīng)急規(guī)則和措施不足。為此，如何在技術(shù)上突破監(jiān)控體系的局限性，實現(xiàn)對低空飛行活動的全面、實時監(jiān)控，成為當(dāng)前低空飛行安全發(fā)展的一大方向。

法律保障體系有待進一步完善。隨著低空經(jīng)濟快速發(fā)展，特別是無人駕駛航空器等新興技術(shù)的崛起，現(xiàn)有法律體系顯示出適應(yīng)性不足，對出臺專項法規(guī)對低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)進行精準調(diào)控的需求日益強烈。我國已逐步出臺一些政策文件和法規(guī)，初步構(gòu)建低空經(jīng)濟治理的框架。目前，相關(guān)立法和政策仍較為零散，缺乏關(guān)于低空經(jīng)濟促進的基礎(chǔ)性法律。⑤需要進一步加強系統(tǒng)性的專門立法，以適應(yīng)低空經(jīng)濟快速發(fā)展與靈活治理的要求。

低空經(jīng)濟安全健康發(fā)展的制度支撐

在法治框架下，安全不僅是低空經(jīng)濟可信發(fā)展的基石，更是保障推動低空經(jīng)濟可信發(fā)展的飛行底線與制度紅線。然而，倘若過度強調(diào)“安全”，偏離高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全動態(tài)平衡的軌道，很可能導(dǎo)致各類監(jiān)管層層加碼，從原本的“管住”滑落“管死”，背離“管好”的初衷和目標(biāo)。故此，低空經(jīng)濟可信發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)是高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全動態(tài)平衡，在保障安全的前提下，為技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和市場活力提供足夠的健康發(fā)展空間。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有效市場和有為政府。在低空經(jīng)濟發(fā)展過程中，亟需構(gòu)建市場驅(qū)動與政府引導(dǎo)的協(xié)同治理范式。有效市場和有為政府是一組具有我國自主知識體系創(chuàng)新的概念，有效市場與有為政府并非對立關(guān)系，而是互相促進、共同優(yōu)化的協(xié)同體系。低空經(jīng)濟的興起不僅依賴于產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展，更依托于完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系與具備競爭力的核心技術(shù)支撐。對低空基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，將促進低空經(jīng)濟的全面發(fā)展，帶來極大的社會經(jīng)濟效益。特別是當(dāng)前低空經(jīng)濟行業(yè)仍處于早期發(fā)展階段，面臨技術(shù)壁壘高、基礎(chǔ)設(shè)施投資大、商業(yè)化模式和盈利模式尚未完全成熟等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，單靠市場主體難以有效完善基礎(chǔ)設(shè)施體系或突破技術(shù)瓶頸。政府作為公共資源的管理者，需積極承擔(dān)政策引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施供給、市場規(guī)范建設(shè)等公共職能，保障低空經(jīng)濟的安全健康發(fā)展。

構(gòu)建多主體分類監(jiān)管模式。結(jié)合低空經(jīng)濟發(fā)展特征，推動監(jiān)管理念從行業(yè)條塊管制向協(xié)同共治轉(zhuǎn)型，將民航管理部門、空域管理部門、地方政府及運營主體納入治理共同體，建立多方參與的治理協(xié)商平臺。監(jiān)管體系應(yīng)從“管控優(yōu)先”升級為“安全與發(fā)展并重”，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新預(yù)留足夠空間。現(xiàn)行低空空域監(jiān)管體系存在標(biāo)準過嚴、靈活性不足的問題，主要表現(xiàn)為審批低效性。為此，建議下一步監(jiān)管模式應(yīng)逐步由靜態(tài)的行政審批模式向動態(tài)的風(fēng)險管理模式轉(zhuǎn)變，通過分級分類管理實現(xiàn)監(jiān)管資源的合理分配。例如，針對低風(fēng)險高頻次的飛行活動，農(nóng)業(yè)噴灑和空中拍攝等，可采用備案制簡化審批流程；對于高風(fēng)險的人口密集區(qū)域、重點公共區(qū)域和敏感區(qū)域等的飛行活動，則保留嚴格的審批程序，以保障公共安全，從而實現(xiàn)監(jiān)管強度與風(fēng)險等級的精準匹配。

加大科技治理與治理科技融合度。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等前沿技術(shù)的應(yīng)用，可實現(xiàn)對低空飛行活動的實時動態(tài)監(jiān)控，為管理決策提供數(shù)據(jù)支撐。監(jiān)管部門可依托數(shù)字化前沿技術(shù)，建設(shè)全國統(tǒng)一的智能飛行監(jiān)測平臺，實現(xiàn)飛行軌跡的實時追蹤與異常行為的自動識別。該平臺系統(tǒng)應(yīng)具備多層次的數(shù)據(jù)處理能力，包括對飛行航道、飛行路線、空域權(quán)限等關(guān)鍵數(shù)據(jù)的采集分析，構(gòu)建起完整的低空空域監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。此外，監(jiān)管機構(gòu)可充分利用該數(shù)據(jù)庫進行飛行風(fēng)險的預(yù)測與危險飛行活動示警，通過歷史數(shù)據(jù)的挖掘與算法建模，為監(jiān)管部門提供精準的干預(yù)建議，在確保安全底線的同時，減少不必要的行政干預(yù)，促進低空經(jīng)濟的規(guī)范化、智能化、可持續(xù)發(fā)展。

加快構(gòu)建完善協(xié)同治理體系。監(jiān)管體系的完善，需要在縱向和橫向兩個維度上明確權(quán)責(zé)，構(gòu)建多層次、多主體的協(xié)同治理框架?？v向維度上，明確中央與地方的權(quán)責(zé)劃分：中央層面由中央空中交通管理委員會統(tǒng)籌空域資源戰(zhàn)略規(guī)劃，民航局主導(dǎo)安全標(biāo)準制定與公共安全保障，國家發(fā)展改革委等部委負責(zé)產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計；地方政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和場景開發(fā)，確保與中央規(guī)劃動態(tài)銜接。橫向維度上，明確監(jiān)管主體與職能劃分，構(gòu)建多層次、跨部門的協(xié)同治理框架，通過建立跨部門的協(xié)作機制，實現(xiàn)信息共享和資源整合，提高監(jiān)管效率，推動飛行計劃審批、空域狀態(tài)查詢、執(zhí)法信息共享的互聯(lián)互通。在市場主體規(guī)制方面，建立“研發(fā)—生產(chǎn)—運營—退出”全生命周期監(jiān)管鏈，通過飛行器適航認證制度、運營主體信用評級制度、保險保障制度的協(xié)同發(fā)力，形成市場自律與政府監(jiān)管的良性互動，避免出現(xiàn)多頭管理、權(quán)責(zé)模糊的問題。

【注：本文系國家社科基金重點項目“促進具身智能發(fā)展的法律適配研究（項目編號：25AFX023）階段性成果】

【注釋】

①《推動低空經(jīng)濟發(fā)展 業(yè)界構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)》，人民網(wǎng)，2025年4月14日。

②陳兵：《生成式人工智能可信發(fā)展的法治基礎(chǔ)》，《上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）》，2023年第4期。

③《國務(wù)院、中央軍委印發(fā)〈關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見〉》，《光明日報》，2010年11月15日。

④高志宏：《低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的法治保障研究》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2024年第15期。

⑤于立深：《低空經(jīng)濟有序發(fā)展的政府管制邏輯及法律保障》，《江西社會科學(xué)》，2025年第3期。

責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲

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