【摘要】當(dāng)前我國(guó)推動(dòng)“零基預(yù)算”改革有利于為破解科技資金“低效困局”提供系統(tǒng)性解決方案。在零基預(yù)算改革背景下，提升財(cái)政科技資金使用效能需以“打破基數(shù)依賴、強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向、優(yōu)化資源配置”為核心，結(jié)合科技活動(dòng)規(guī)律和創(chuàng)新需求，唯有通過頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)賦能、生態(tài)優(yōu)化和容錯(cuò)試錯(cuò)，才能真正釋放財(cái)政科技資金的效能，構(gòu)建科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的資金管理體系。
【關(guān)鍵詞】零基預(yù)算 財(cái)政科技投入 資金使用效能 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：“推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合。”①隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速推進(jìn)，科技與產(chǎn)業(yè)之間的緊密聯(lián)系愈發(fā)凸顯。深度參與全球科技治理，成為全球創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)，迫切需要發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。在這個(gè)過程中，財(cái)稅體制改革不僅是探尋新動(dòng)能和塑造新優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，還是實(shí)現(xiàn)資源一體統(tǒng)籌、提升資金使用效能及加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。
黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》在“深化財(cái)稅體制改革”相關(guān)部署中，明確提出“深化零基預(yù)算改革”。今年的政府工作報(bào)告提出，開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。進(jìn)一步將零基預(yù)算理論與科技資金管理特性結(jié)合，可以拓展公共財(cái)政理論在創(chuàng)新領(lǐng)域的應(yīng)用場(chǎng)景。通過分析零基預(yù)算的“評(píng)估-分配-監(jiān)督”邏輯，為構(gòu)建“績(jī)效導(dǎo)向、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的科技資金分配模型、完善科技資源配置機(jī)制，提供理論和實(shí)踐支撐。有效推動(dòng)財(cái)稅體制改革，零基預(yù)算不僅能打破對(duì)傳統(tǒng)“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算管理資金分配模式路徑依賴，而且是破除支出結(jié)構(gòu)固化，實(shí)現(xiàn)以績(jī)效為核心，著眼于系統(tǒng)性重構(gòu)資源配置的關(guān)鍵②。本文緊扣國(guó)家財(cái)政改革與科技創(chuàng)新的雙重需求，旨在通過零基預(yù)算理論與實(shí)踐的創(chuàng)新結(jié)合，為破解科技資金“低效困局”提供系統(tǒng)性解決方案。
“零基預(yù)算”改革的現(xiàn)實(shí)必要性
政策驅(qū)動(dòng)與改革牽引要求以“零基預(yù)算”改革提升科技資金使用效能。從國(guó)家層面看，零基預(yù)算改革是落實(shí)績(jī)效管理、打破“基數(shù)依賴”的關(guān)鍵抓手，目前改革尚處于起步階段。財(cái)政部在2025年預(yù)算編制中選擇16個(gè)部門進(jìn)行改革試點(diǎn)，雖然科技領(lǐng)域推行零基預(yù)算存在系統(tǒng)性改革的復(fù)雜性，還未納入第一批的試點(diǎn)范圍，但其他部門的試點(diǎn)已經(jīng)為科技領(lǐng)域改革探路指出了方向。從地方層面看，部分省市，如北京、上海、廣東已試點(diǎn)零基預(yù)算改革，全國(guó)形成了12個(gè)省級(jí)政府下達(dá)零基預(yù)算改革的文件，多數(shù)省級(jí)政府部門從理念上提出了原則要求，探索科技資金“競(jìng)爭(zhēng)性分配”“動(dòng)態(tài)調(diào)整”機(jī)制，但可操作性的措施仍需進(jìn)一步完善，尚未深入全面推進(jìn)，形成系統(tǒng)性經(jīng)驗(yàn)。唯有加快推動(dòng)中國(guó)特色零基預(yù)算實(shí)踐，才能為科技資金管理貢獻(xiàn)中國(guó)方案。
科技全球競(jìng)爭(zhēng)的需求。全球科技競(jìng)爭(zhēng)加劇，各國(guó)紛紛加大研發(fā)投入并優(yōu)化資金管理，如美國(guó)出臺(tái)《無盡前沿法案》、歐盟出臺(tái)“地平線歐洲”計(jì)劃。我國(guó)財(cái)政科技資金規(guī)模已超萬億元，但仍然存在一定程度上的“錢不到位”與“錢用不好”。對(duì)于如何基于創(chuàng)新能力考量科技經(jīng)費(fèi)投入效能，以及“誰能干、讓誰干”的立項(xiàng)機(jī)制和方式科學(xué)充分論證較為不足。我國(guó)專利成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比較低，高價(jià)值的專利較少，一些研究成果與市場(chǎng)需求脫節(jié)。成果價(jià)值評(píng)估鑒定環(huán)節(jié)薄弱，產(chǎn)業(yè)資本、金融資本與科技對(duì)接難。項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制重立項(xiàng)，輕交賬突出。在此背景下，通過零基預(yù)算提升資金效能，既是破解資源錯(cuò)配難題的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的重要保障。
服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的需求。隨著我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、科技強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，財(cái)政科技投入規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但資金使用效能問題日益凸顯。傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，如增量預(yù)算存在“基數(shù)固化”“碎片化分配”“重投入輕績(jī)效”等問題，導(dǎo)致科技資源錯(cuò)配、重復(fù)投入、成果轉(zhuǎn)化率低等問題。為落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略提供財(cái)政保障工具，助力關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，零基預(yù)算作為一種以“零為基礎(chǔ)、重新評(píng)估每一筆支出的必要性”的預(yù)算編制方法，有利于優(yōu)化科技資源配置，打破條塊分割和固化基數(shù)，推動(dòng)資金向戰(zhàn)略急需領(lǐng)域，如人工智能、量子科技、生物醫(yī)藥等傾斜，減少低效重復(fù)投入；有利于提升資金使用效能，通過“目標(biāo)-績(jī)效”雙考核，倒逼科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)提高資金使用效率，促進(jìn)科研成果產(chǎn)業(yè)化；有利于激發(fā)創(chuàng)新活力，零基預(yù)算的“競(jìng)爭(zhēng)性分配”機(jī)制可篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，避免“平均主義”，推動(dòng)科研主體聚焦核心任務(wù)，成為優(yōu)化科技資金配置的重要改革方向。
推動(dòng)科技體制改革的需求?？萍紕?chuàng)新有其特殊性，科技活動(dòng)具有高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期、強(qiáng)探索性特點(diǎn)，傳統(tǒng)預(yù)算模式較難適應(yīng)其動(dòng)態(tài)需求。零基預(yù)算通過“按需定標(biāo)、按效撥款”，可更好地支持基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化。雖然我國(guó)針對(duì)新時(shí)代科技創(chuàng)新提出，通過實(shí)行“包干制”“揭榜掛帥”“科研財(cái)務(wù)助理制度”等方式優(yōu)化科技資源配置。但目前的科技資源配置還是以增量調(diào)整為主，存量調(diào)整有待提升。通過零基預(yù)算改革，將有利于構(gòu)建“有錢有責(zé)、權(quán)責(zé)匹配”的創(chuàng)新生態(tài)。
系統(tǒng)推進(jìn)科技資金“零基預(yù)算”改革面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
零基預(yù)算改革不僅是技術(shù)層面的資金分配方式調(diào)整，更是一場(chǎng)涉及完善制度、變革文化和重塑利益的系統(tǒng)性改革，改革過程中定會(huì)面臨一定挑戰(zhàn)。
部分地區(qū)“基數(shù)思維”慣性阻力較大。雖然國(guó)家層面出臺(tái)了實(shí)施意見，但一些地方政府對(duì)零基預(yù)算持觀望態(tài)度。傳統(tǒng)預(yù)算分配模式依賴歷史基數(shù)，部分地方可能通過“爭(zhēng)指標(biāo)”等方式爭(zhēng)奪預(yù)算資源，從基數(shù)預(yù)算“基數(shù)+增長(zhǎng)”到零基預(yù)算“以事定支”的方式轉(zhuǎn)變，是對(duì)既有分配格局的重大調(diào)整，增加了預(yù)算編制的難度，特別是難在打破支撐基數(shù)預(yù)算的政策依據(jù)，由于既有利益格局固化，部分低效項(xiàng)目因涉及部門權(quán)力或地方政績(jī)需求而難以淘汰，從而導(dǎo)致零基預(yù)算流于形式③。各地政府普遍認(rèn)為，單單依靠地方財(cái)政部門難以推進(jìn)，需要提升零基預(yù)算實(shí)施的管理層級(jí)。
一些地區(qū)和部門的科技活動(dòng)難評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)難、績(jī)效考核體系不完善。科技資金實(shí)施零基預(yù)算改革的一個(gè)重要前提就是對(duì)科研項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)，才能為資金的重新分配，清退到期或績(jī)效不好的政策項(xiàng)目找到依據(jù)。由于科技活動(dòng)類型眾多，如基礎(chǔ)研究、顛覆性技術(shù)等具有長(zhǎng)期性、不確定性和外部性，現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)如專利數(shù)、論文數(shù)等難以衡量真實(shí)價(jià)值。對(duì)財(cái)政科技資金的“即時(shí)回報(bào)”期待過高，缺乏對(duì)基礎(chǔ)研究長(zhǎng)期性的理解，倒逼政策制定者偏向短期功利化目標(biāo)。過度強(qiáng)調(diào)短期量化指標(biāo)，如年度產(chǎn)出率，可能迫使科研單位“重申報(bào)輕研發(fā)”，甚至編造成果應(yīng)付考核。科技成果評(píng)價(jià)“唯論文、唯職稱”導(dǎo)向未根本扭轉(zhuǎn)，部分科研人員為迎合考核而忽視技術(shù)轉(zhuǎn)化。這就導(dǎo)致科研項(xiàng)目創(chuàng)新性與資金配置的匹配性不足，科研增值不明確。對(duì)已有研究基礎(chǔ)、技術(shù)狀態(tài)描述籠統(tǒng)，要達(dá)到的預(yù)期成果不具體，考核指標(biāo)設(shè)置上缺少能夠反映技術(shù)提升的關(guān)鍵指標(biāo)。部分專項(xiàng)中，子任務(wù)存在內(nèi)容創(chuàng)新性不強(qiáng)、核心技術(shù)指標(biāo)缺失、指標(biāo)不夠細(xì)化量化等問題的占到立項(xiàng)子任務(wù)的70%，真正進(jìn)入投入應(yīng)用示范階段的項(xiàng)目少，增加了科技領(lǐng)域推動(dòng)零基預(yù)算改革的難度。
一些地區(qū)的跨部門、跨層級(jí)協(xié)同與一體統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制不足。由于個(gè)別部門和地方積累了大量的科技領(lǐng)域現(xiàn)有政策，有的支出項(xiàng)目依據(jù)多年前的政策，實(shí)際情況早已千差萬別。項(xiàng)目一旦形成且有依據(jù)就難以調(diào)整，支出資金年年撥付難以削減。以零基預(yù)算改革突破部門間原有的項(xiàng)目分配格局面臨挑戰(zhàn)。首先，科技資金分散在科技部、國(guó)家發(fā)改委、工信部等多個(gè)部門，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，制約轉(zhuǎn)化應(yīng)用和投入效能。其次，中央與地方科技項(xiàng)目邊界劃分不清，地方科技配套資金不到位④。科技計(jì)劃與行業(yè)管理、重大項(xiàng)目建設(shè)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)扶持政策的銜接不暢，中央科技計(jì)劃與地方科技項(xiàng)目的邊界模糊，這也使得零基預(yù)算實(shí)施過程中，地方政府在項(xiàng)目層級(jí)上難以把控。
一些地區(qū)的科技支出剛性導(dǎo)致資金分配與使用存在路徑依賴?？萍贾С鲎鳛榉ǘ▌傂灾С鲱I(lǐng)域，有財(cái)政性科技投入只增不減和基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)只增不減的要求，使零基預(yù)算難以推倒原有基數(shù)預(yù)算，較難突破先有預(yù)算再找項(xiàng)目等現(xiàn)象。部分地方政府為滿足法定要求，資金配套和考核掛鉤事項(xiàng)占比高，強(qiáng)調(diào)財(cái)政投入而對(duì)多方籌資和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)重視不足?？萍碱I(lǐng)域中如信息技術(shù)、能源、材料、生物醫(yī)藥、行業(yè)裝備研發(fā)等領(lǐng)域，相關(guān)技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展已有較好基礎(chǔ)，部分任務(wù)研究成果具有較高的轉(zhuǎn)化應(yīng)用前景，也是社會(huì)投資追捧的熱點(diǎn)，但經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新投入不夠突出，產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新鏈條不暢，企業(yè)對(duì)財(cái)政資金的匹配投入意愿低，形成“政府熱、市場(chǎng)冷”反差。當(dāng)前涉及此類領(lǐng)域的項(xiàng)目申請(qǐng)資金時(shí)仍以中央財(cái)政科技投入為主，在圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈、產(chǎn)業(yè)鏈方面的引導(dǎo)作用不夠凸顯。一些科研人員傾向于選擇“低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)產(chǎn)出”的短平快項(xiàng)目，回避突破性技術(shù)研發(fā)，對(duì)新興前沿領(lǐng)域，如人工智能、量子技術(shù)的科技前瞻性判斷不足，可能導(dǎo)致資金錯(cuò)配。
零基預(yù)算改革推進(jìn)中還面臨一些深層次矛盾。首先，“破”與“立”的平衡難題。從2025年試點(diǎn)的部門和省份的情況來看，一些地區(qū)和部門打破舊有基數(shù)分配模式后，新的項(xiàng)目庫建設(shè)、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、績(jī)效管理體系未能及時(shí)補(bǔ)位，基數(shù)歸零后的經(jīng)費(fèi)更多用于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)積極和事后獎(jiǎng)補(bǔ)，實(shí)際績(jī)效難以評(píng)價(jià)，導(dǎo)致管理真空和經(jīng)費(fèi)依然有大量壓減空間⑤。還有部分改革試點(diǎn)，存在短期績(jī)效壓力與長(zhǎng)期創(chuàng)新規(guī)律的沖突，因缺乏配套措施而難以推廣。其次，“公平”與“效率”的矛盾。一方面，零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)，但可能忽視國(guó)家戰(zhàn)略急需領(lǐng)域，如半導(dǎo)體、儀器儀表、生物醫(yī)藥的定向扶持需求，需要關(guān)注如何平衡公平分配與戰(zhàn)略聚焦。另一方面，青年科學(xué)家或小團(tuán)隊(duì)因“無基數(shù)積累”而難以競(jìng)爭(zhēng)過老牌機(jī)構(gòu)，將加劇資源壟斷。
全面推進(jìn)科技資金“零基預(yù)算”改革的政策建議
在零基預(yù)算改革背景下，提升財(cái)政科技資金使用效能需以“打破基數(shù)依賴、強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向、優(yōu)化資源配置”為核心，結(jié)合科技活動(dòng)規(guī)律和創(chuàng)新需求，唯有通過頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)賦能、生態(tài)優(yōu)化和容錯(cuò)試錯(cuò)，才能應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)，真正釋放財(cái)政科技資金的效能，構(gòu)建科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的資金管理體系。
加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)：優(yōu)化預(yù)算編制機(jī)制，強(qiáng)化戰(zhàn)略導(dǎo)向
國(guó)家出臺(tái)進(jìn)一步深化零基預(yù)算改革指導(dǎo)意見，明確改革的總體要求、主要目標(biāo)、工作任務(wù)和實(shí)施路徑，為2026年中央和地方科技部門納入零基預(yù)算編制要求奠定制度基礎(chǔ)。
清理整合科技領(lǐng)域中央與地方支出政策和項(xiàng)目。處理好科技支出領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)價(jià)和事前政策評(píng)估的基礎(chǔ)上，清理政府不應(yīng)承擔(dān)或由市場(chǎng)能更高效完成的事項(xiàng)完全交由市場(chǎng)處理，從而將有限的財(cái)政資金集中于真正需要財(cái)政支持的科技領(lǐng)域。中央出臺(tái)清理國(guó)家有關(guān)部門要求地方資金配套和考核掛鉤的項(xiàng)目。中央和地方政府應(yīng)針對(duì)科技領(lǐng)域各類交叉重復(fù)、低效無效、支出進(jìn)度較慢項(xiàng)目的支出政策，對(duì)于科技領(lǐng)域多年以來不設(shè)支出時(shí)限的政策，對(duì)于與當(dāng)前國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)需求不適配的政策做出一定退出安排。清理支出政策中有關(guān)科技等法定支出領(lǐng)域，各級(jí)政府可以先行調(diào)整，同時(shí)按原批準(zhǔn)程序報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)作出修訂。
建立“零基+滾動(dòng)”的動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫。建議在科技預(yù)算中引入零基預(yù)算理念，通過甄別不同項(xiàng)目的輕重緩急、成本效益，進(jìn)行優(yōu)先排序，保證重點(diǎn)和必須開支，去除不必要、不重要的開支，優(yōu)化財(cái)力配置，提高財(cái)政資金使用效益⑥。通過“項(xiàng)目庫動(dòng)態(tài)管理”“滾動(dòng)評(píng)審”等方式提升資金使用靈活性，值得借鑒。按項(xiàng)目成熟度分類管理，對(duì)基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目實(shí)行差異化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保障高風(fēng)險(xiǎn)但高價(jià)值的前沿探索。推行“中長(zhǎng)期目標(biāo)+年度任務(wù)”的滾動(dòng)預(yù)算，避免資金分散。完善動(dòng)態(tài)調(diào)整與退出機(jī)制，對(duì)進(jìn)展滯后、目標(biāo)偏離的項(xiàng)目暫停撥款或終止資助，回收資金轉(zhuǎn)入備用項(xiàng)目庫。打破傳統(tǒng)“基數(shù)+增長(zhǎng)”模式，不以歷史期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其預(yù)算為基礎(chǔ)，從實(shí)際需要出發(fā)分析科技預(yù)算期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性，經(jīng)綜合平衡，推動(dòng)零基預(yù)算改革重點(diǎn)支持符合國(guó)家戰(zhàn)略需求，如新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)領(lǐng)域、前沿領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的創(chuàng)新活動(dòng)。
破除部門和層級(jí)障礙：推動(dòng)科技資金整合與統(tǒng)籌使用
打破條塊分割，統(tǒng)籌財(cái)政科技資源。完善新型舉國(guó)體制下的協(xié)同攻關(guān)機(jī)制。整合科技部、教育部、國(guó)家發(fā)改委、工信部等多渠道科技資金，建立“國(guó)家科技計(jì)劃聯(lián)合基金”，集中支持重大專項(xiàng)，如大科學(xué)裝置、飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)等核心零部件攻關(guān)。針對(duì)重大科技難題，整合財(cái)政科技資金，集中支持跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合攻關(guān)項(xiàng)目。由科技部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門聯(lián)合組織實(shí)施，明確各方職責(zé)和資金配套比例。地方財(cái)政需與中央資金協(xié)同，避免重復(fù)資助區(qū)域性項(xiàng)目，重點(diǎn)補(bǔ)足區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈短板。允許項(xiàng)目承擔(dān)單位在總預(yù)算內(nèi)調(diào)劑直接費(fèi)用，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，如增加設(shè)備共享補(bǔ)貼、減少重復(fù)購置等。推動(dòng)零基預(yù)算改革，破除體制機(jī)制障礙不能僅從增量做文章，更要打破既有格局，做好存量調(diào)整。統(tǒng)籌的預(yù)算資金，應(yīng)更多用于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。實(shí)施零基預(yù)算后，由于重新配置預(yù)算而集中的資金，原則上不應(yīng)過多投向競(jìng)爭(zhēng)性的科技項(xiàng)目領(lǐng)域，不得用于各種貼息、補(bǔ)貼、擔(dān)保等范疇。
構(gòu)建聯(lián)合評(píng)審論證與多維度評(píng)估。引入科技界、產(chǎn)業(yè)界、財(cái)務(wù)專家等跨部門、跨領(lǐng)域聯(lián)合評(píng)審機(jī)制，綜合評(píng)估技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、團(tuán)隊(duì)能力等，減少行政干預(yù)。完善“負(fù)面清單”制度，明確限制重復(fù)立項(xiàng)、低水平研發(fā)、非科研用途支出，如過度會(huì)議費(fèi)、填表式考核等。健全“正向激勵(lì)與容錯(cuò)相容”機(jī)制。對(duì)超額完成目標(biāo)的團(tuán)隊(duì)給予梯度獎(jiǎng)勵(lì)，如績(jī)效提成、后續(xù)項(xiàng)目?jī)?yōu)先支持，對(duì)因不可預(yù)見因素失敗的項(xiàng)目減免追責(zé)⑦。
引導(dǎo)社會(huì)資本多方投入與協(xié)同創(chuàng)新。采用“財(cái)政資金+社會(huì)資本”聯(lián)動(dòng)模式，如PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）、科創(chuàng)券，吸引企業(yè)配套投入，放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)。通過政府引導(dǎo)基金構(gòu)建長(zhǎng)效投入機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與科技研發(fā)。例如，針對(duì)企業(yè)創(chuàng)新構(gòu)建科技風(fēng)險(xiǎn)投資基金平臺(tái)，將政府資金和社會(huì)資本用于對(duì)初創(chuàng)期科技企業(yè)，特別是研發(fā)中試階段，進(jìn)行股權(quán)投資，財(cái)政資金按一定比例跟投，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。設(shè)立“科創(chuàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”，對(duì)顛覆性技術(shù)探索中的合理失敗給予部分成本補(bǔ)償⑧。推動(dòng)高校、科研院所與產(chǎn)業(yè)鏈深度合作，對(duì)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合項(xiàng)目，在滿足相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，給予匹配度更高的資金支持。
完善科技資金績(jī)效管理：優(yōu)化績(jī)效導(dǎo)向的資金分配體系
未來，將零基預(yù)算改革與科技評(píng)價(jià)改革、科研放管服結(jié)合，形成“目標(biāo)統(tǒng)一、規(guī)則清晰”的制度環(huán)境。將科研項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行、驗(yàn)收全流程納入績(jī)效評(píng)估，通過轉(zhuǎn)變績(jī)效管理改革的整體思路，系統(tǒng)提升科技支出領(lǐng)域績(jī)效管理質(zhì)量，將績(jī)效考核結(jié)果與零基預(yù)算編制掛鉤，優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)功能、定位和導(dǎo)向。圍繞科技創(chuàng)新項(xiàng)目管理流程各個(gè)階段開展績(jī)效管理工作。
完善財(cái)政科技資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的功能。通過構(gòu)建完善的責(zé)任機(jī)制，確?？蒲型度肽軌虮M快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，扭轉(zhuǎn)“重立項(xiàng)，輕交賬”的局面。簡(jiǎn)化過程管理，激發(fā)人才創(chuàng)新活力，形成激勵(lì)與改進(jìn)機(jī)制。完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的績(jī)效模塊。中央預(yù)算管理一體化系統(tǒng)增加績(jī)效指標(biāo)嵌入功能，或者賦予科技部門個(gè)性化開發(fā)權(quán)限，允許將構(gòu)建完成指標(biāo)的體系嵌入系統(tǒng)，通過一體化系統(tǒng)填報(bào)、匯總，審核績(jī)效指標(biāo)，為進(jìn)一步提高工作質(zhì)效推動(dòng)零基預(yù)算改革提供系統(tǒng)信息支撐。
明確科技資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的定位，減少微觀層面績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)要轉(zhuǎn)向服務(wù)宏觀和中觀科技資源配置和科研組織方式優(yōu)化。今后應(yīng)減少微觀層面的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，減少項(xiàng)目評(píng)價(jià)，把微觀評(píng)價(jià)交給單位、學(xué)術(shù)組織和部門，給與管理的自主權(quán)，并繼續(xù)探索機(jī)構(gòu)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。簡(jiǎn)化過程管理，完善科技預(yù)算支出評(píng)價(jià)周期和分類評(píng)價(jià)機(jī)制，必要時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)周期采取延時(shí)評(píng)價(jià)，結(jié)合政府或部門提供公共服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策目標(biāo)編制預(yù)算，確保財(cái)力分配用于決策部署，促進(jìn)科研主體內(nèi)部治理能力提升，通過聚焦主責(zé)主業(yè)，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。更加關(guān)注終端績(jī)效，創(chuàng)新性和貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)。
轉(zhuǎn)變科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向。健全科技成果分類評(píng)價(jià)機(jī)制基礎(chǔ)前沿研究，績(jī)效評(píng)價(jià)突出原始創(chuàng)新導(dǎo)向。關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)類項(xiàng)目突出技術(shù)應(yīng)用導(dǎo)向，評(píng)價(jià)項(xiàng)目解決了哪些具體技術(shù)難題和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用情況。應(yīng)用型項(xiàng)目應(yīng)明確資金使用必須與“里程碑式成果”掛鉤，如專利數(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)化收益、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，弱化過程性指標(biāo)如論文篇數(shù)。增設(shè)“市場(chǎng)化驗(yàn)收”標(biāo)準(zhǔn)，例如要求企業(yè)出資比例、產(chǎn)品量產(chǎn)時(shí)間表等⑨。探索在財(cái)政視角下預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基于科技內(nèi)涵的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)更加注重標(biāo)志性成就、科技影響力、轉(zhuǎn)化應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值等，同時(shí)通過信息共享、結(jié)果互認(rèn)的機(jī)制減少不必要的多投重復(fù)評(píng)價(jià)，減輕科研人員機(jī)構(gòu)管理負(fù)擔(dān)，降低管理成本。處理好效率與公平的關(guān)系，促進(jìn)項(xiàng)目生成機(jī)制科學(xué)化、公平性⑩。在營(yíng)造良好科研生態(tài)方面發(fā)揮作用，引導(dǎo)科研組織創(chuàng)新導(dǎo)向。
構(gòu)建動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制：確保財(cái)政科技資金使用合規(guī)高效
構(gòu)建“全流程+信息化”的監(jiān)控體系。利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，建立科技資金監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算、執(zhí)行、驗(yàn)收全流程信息化管理，精細(xì)化安排。以可量化的實(shí)際需求，支出標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)量、預(yù)期績(jī)效等為基礎(chǔ)，使預(yù)算編制過程精細(xì)化、避免大而化之，虛增經(jīng)費(fèi)。因此健全支出標(biāo)準(zhǔn)與分類體系，對(duì)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)超預(yù)算、超范圍支出自動(dòng)預(yù)警。
實(shí)施“分類監(jiān)管+差異化管理”政策。根據(jù)項(xiàng)目類型，如基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、產(chǎn)業(yè)化等，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制定差異化管理措施。例如，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，如前沿技術(shù)攻關(guān)實(shí)行“事前備案+事中抽查+事后審計(jì)”的全鏈條監(jiān)管；對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，如成熟技術(shù)推廣實(shí)行“簡(jiǎn)化流程與結(jié)果導(dǎo)向”的監(jiān)管模式。依據(jù)差異化項(xiàng)目培訓(xùn)預(yù)算管理人員與科研人員，提升項(xiàng)目策劃、成本控制、績(jī)效自評(píng)等專業(yè)化能力。
強(qiáng)化“激勵(lì)約束+成本管控”有機(jī)結(jié)合。推行零基預(yù)算改革時(shí)，財(cái)政部門要依據(jù)科技項(xiàng)目成本情況，盡早出臺(tái)科技資金支出標(biāo)準(zhǔn)體系，科技部門和單位的成本控制，要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為零基預(yù)算調(diào)整的依據(jù)，以“產(chǎn)出成本”增強(qiáng)科技成本管控的可操作性，建立績(jī)效考核結(jié)果與科技預(yù)算安排、科技政策調(diào)整有機(jī)掛鉤機(jī)制；科技政策、科技部門單位整體支出、科技項(xiàng)目的績(jī)效與相應(yīng)的預(yù)算資金安排掛鉤；科技預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與科技部門單位績(jī)效考評(píng)掛鉤，對(duì)績(jī)效優(yōu)秀的部門給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和表揚(yáng)。
通過上述措施，可在零基預(yù)算框架下實(shí)現(xiàn)“錢隨事走、效促錢增”的良性循環(huán)，推動(dòng)財(cái)政科技資金從“量增”轉(zhuǎn)向“質(zhì)優(yōu)”，在推進(jìn)過程中可以選擇集成電路、生物醫(yī)藥等重點(diǎn)科技領(lǐng)域開展示范，實(shí)現(xiàn)通過財(cái)稅體制改革助力高水平科技自立自強(qiáng)和科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)。
【注：本文得到習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心課題研究項(xiàng)目“暢通教育、科技、人才良性循環(huán)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AZ2024006）的資助；本文系國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)2025年第1期應(yīng)急管理項(xiàng)目“完善國(guó)有資產(chǎn)綜合價(jià)值實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制研究”子課題1“國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)制度與協(xié)同路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：72541012）的階段性成果】
【注釋】
①《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》，《人民日?qǐng)?bào)》，2025年10月29日。
②張平、茍燕楠、龐清月等：《零基預(yù)算新假設(shè)的建構(gòu)——理論脈絡(luò)與中國(guó)實(shí)踐的協(xié)同探討》，《財(cái)政研究》，2025年第3期，第18-29頁。
③崔惠玉、徐思維、楚文月：《深化零基預(yù)算改革與協(xié)同式預(yù)算管理創(chuàng)新研究》，《財(cái)政研究》，2025年第1期，第26-38頁。
④⑩劉文軍、李賡、黃豐雨：《轉(zhuǎn)變財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)配置管理方式，提升科技投入效能》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》，2023年第02期，第193-202頁。
⑤馬蔡琛、孫小雪：《基于績(jī)效考量的地方零基預(yù)算改革研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2024年第02期，第107-115頁。
⑥王澤彩、胡志勇：《預(yù)算績(jī)效管理中的政府成本管控：現(xiàn)實(shí)問題、國(guó)際借鑒和強(qiáng)化對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2024 年第10期，第94-101頁。
⑦楊廣勇、楊林：《零基預(yù)算改革效果評(píng)價(jià)與未來推進(jìn)——以珠海市A區(qū)為例》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第01期，第3-14頁。
⑧林青寧、毛世平：《科技金融與企業(yè)創(chuàng)新：財(cái)政資金有引導(dǎo)作用嗎》，《科學(xué)學(xué)研究》，2024年第11期，第2445-2453頁。
⑨李洪輝：《財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的問題及改革建議》，《財(cái)政研究》，2014年第06期，第21-25頁。
責(zé)編/李一丹 美編/楊玲玲
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