【摘要】零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)一切從零開始，不考慮過去年度預(yù)算安排，根據(jù)項(xiàng)目重要性來確定預(yù)算安排的優(yōu)先性，對于緩解地方財(cái)政壓力、有效解決財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題、健全現(xiàn)代預(yù)算制度，具有重要意義。我國自20世紀(jì)90年代開始探索零基預(yù)算改革，新時(shí)代以來的地方改革實(shí)踐證明，零基預(yù)算可以優(yōu)化財(cái)政資源配置、強(qiáng)化績效導(dǎo)向、提升預(yù)算管理水平，但實(shí)踐中仍面臨體制機(jī)制尚不健全、零基預(yù)算的理念未深化、預(yù)算技術(shù)難度較大等挑戰(zhàn)。應(yīng)從制度創(chuàng)新、理念轉(zhuǎn)變和技術(shù)賦能角度，持續(xù)推進(jìn)零基預(yù)算改革，為健全現(xiàn)代預(yù)算制度提供有力支撐。

【關(guān)鍵詞】零基預(yù)算 預(yù)算管理 現(xiàn)代預(yù)算制度 【中圖分類號】F812.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“零基預(yù)算”從字面上看，是以“零”為基礎(chǔ)的預(yù)算，實(shí)際上它強(qiáng)調(diào)的是“歸零”理念，意味著下一年的預(yù)算安排不受以往年度影響，而是一切從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)項(xiàng)目的重要性來確定預(yù)算安排的優(yōu)先性。2021年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》指出：“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局。”①黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出“深化零基預(yù)算改革”的任務(wù)。②2025年政府工作報(bào)告提出：“開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革。”③確保零基預(yù)算發(fā)揮效用，必須深刻認(rèn)識當(dāng)前深化零基預(yù)算改革的迫切性和必要性，找準(zhǔn)零基預(yù)算改革的發(fā)力點(diǎn)，切實(shí)提高預(yù)算管理規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

深化零基預(yù)算改革的必要性

深化零基預(yù)算改革是緩解財(cái)政壓力的必然要求。當(dāng)前，我國財(cái)政運(yùn)行面臨結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯、收支平衡壓力持續(xù)加大等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。一方面，經(jīng)濟(jì)增速換擋與大規(guī)模減稅降費(fèi)政策疊加，財(cái)政收入增速趨緩；另一方面，民生保障、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域支出需求剛性增長，疊加地方政府債務(wù)還本付息壓力，財(cái)政可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年，全國一般公共預(yù)算收入219702億元，比2023年增長1.3%；而全國一般公共預(yù)算支出284612億元，比2023年增長3.6%，④財(cái)政收支矛盾加大。

在當(dāng)前深化財(cái)稅體制改革、推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)的增量預(yù)算管理模式因其“基數(shù)+增長”的固化特征，難以有效應(yīng)對財(cái)政緊平衡狀態(tài)，亟需通過零基預(yù)算改革構(gòu)建更可持續(xù)的財(cái)政管理機(jī)制。與增量預(yù)算相比，零基預(yù)算與過“緊日子”的財(cái)政管理要求高度契合，通過“能增能減”的預(yù)算分配機(jī)制，與全面實(shí)施預(yù)算績效管理形成政策合力，不僅是應(yīng)對當(dāng)前財(cái)政收支矛盾加大的必然選擇，而且為落實(shí)“黨政機(jī)關(guān)習(xí)慣過緊日子”的要求提供制度保障。

深化零基預(yù)算改革是解決支出結(jié)構(gòu)固化的現(xiàn)實(shí)需要。支出結(jié)構(gòu)固化是世界各國普遍面臨的預(yù)算管理難題。國際預(yù)算管理的實(shí)踐表明，周期性重構(gòu)預(yù)算分配機(jī)制是打破固化格局、提升財(cái)政資源配置效率的有效途徑。以英國為例，其自20世紀(jì)90年代建立的綜合支出審查制度采用多年度預(yù)算框架，每兩年根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢和政策優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。這種制度設(shè)計(jì)與零基預(yù)算的核心思想高度契合，都強(qiáng)調(diào)打破歷史基數(shù)的束縛，通過定期對支出項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)性重估，確保財(cái)政資金流向最具戰(zhàn)略價(jià)值的領(lǐng)域，提高資源配置效率。2008年金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家普遍將具有零基預(yù)算特征的支出審查機(jī)制納入常規(guī)預(yù)算流程，通過系統(tǒng)性評估基準(zhǔn)支出來優(yōu)化資源配置，在削減無效開支和提升財(cái)政效率方面取得顯著成效。

零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)從“零”開始的預(yù)算編制方法，要求所有支出項(xiàng)目重新證明其合理性和優(yōu)先性，能夠有效解決財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化問題。具體來說：零基預(yù)算強(qiáng)制要求各部門對延續(xù)性項(xiàng)目進(jìn)行必要性評估，可清理長期存在的低效無效支出，如部分政策到期項(xiàng)目、績效不佳的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等；零基預(yù)算通過建立“支出優(yōu)先序”排序機(jī)制，確保有限財(cái)政資源向國家重大戰(zhàn)略、基層“三保”等關(guān)鍵領(lǐng)域精準(zhǔn)傾斜；零基預(yù)算通過建立年度預(yù)算歸零機(jī)制，可減少歷史基數(shù)的延續(xù)性影響，為應(yīng)對突發(fā)事件等不確定支出預(yù)留政策空間。

深化零基預(yù)算改革是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要內(nèi)容。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算是財(cái)政的核心。因此，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求財(cái)政制度和預(yù)算制度的現(xiàn)代化，即建立現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的二十大報(bào)告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的改革目標(biāo)。2023年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見》，提出“構(gòu)建完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預(yù)算制度”任務(wù)。

深化零基預(yù)算改革，是深化財(cái)稅體制改革和健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要內(nèi)容。一方面，零基預(yù)算堅(jiān)持從“零”開始的編制理念，不考慮以往的資金安排慣性，而是要求每個(gè)支出項(xiàng)目重新開展支出必要性和可行性評價(jià)，并按輕重緩急進(jìn)行排序，資金分配過程更加規(guī)范和公開透明。另一方面，零基預(yù)算自身內(nèi)含預(yù)算績效管理的要求，通過將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排直接掛鉤，建立“預(yù)算編制—執(zhí)行監(jiān)控—績效評價(jià)—結(jié)果應(yīng)用”的閉環(huán)管理體系，項(xiàng)目能進(jìn)能出、資金能增能減，極大推動預(yù)算管理從“重分配”向“重績效”轉(zhuǎn)變，充分彰顯現(xiàn)代預(yù)算管理的制度優(yōu)勢。

我國零基預(yù)算改革實(shí)踐及其面臨的挑戰(zhàn)

我國零基預(yù)算改革的探索歷程可以追溯至20世紀(jì)90年代。當(dāng)時(shí)，我國財(cái)政運(yùn)行面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，財(cái)政收入增速放緩，支出需求剛性增長，財(cái)政赤字壓力不斷加大。同時(shí)，預(yù)算分配缺乏科學(xué)依據(jù)、財(cái)政資源配置不合理、預(yù)算管理粗放等問題較為突出，難以有效適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，制約財(cái)政職能的有效發(fā)揮。為此，我國在湖南、河南等地開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)，嘗試打破傳統(tǒng)基數(shù)預(yù)算模式，按照從“零”開始的理念重新編制預(yù)算。這些試點(diǎn)工作在強(qiáng)化預(yù)算約束、推動預(yù)算管理從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變等方面取得一定成效。然而，受當(dāng)時(shí)客觀條件限制，這次改革探索存在一些明顯不足。比如，在技術(shù)層面，缺乏科學(xué)的項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的決策排序機(jī)制；在數(shù)據(jù)支撐方面，預(yù)算編制所需的基礎(chǔ)信息不夠完善；在制度配套上，缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制；等等。

新時(shí)代以來我國零基預(yù)算的地方改革實(shí)踐?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》要求各級預(yù)算遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則。⑤面對財(cái)政收入增速放緩與支出剛性增長的雙重壓力，各地陸續(xù)試點(diǎn)零基預(yù)算改革，目的是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，壓縮低效支出，集中財(cái)力保障國家重大戰(zhàn)略和基本民生需求。主要的改革措施有：一是高位推動改革。各改革試點(diǎn)地方政府高度重視財(cái)政預(yù)算工作，高位推動改革任務(wù)落細(xì)落實(shí)。二是創(chuàng)新預(yù)算編制和支出預(yù)算排序機(jī)制。打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴，以政府當(dāng)年可用財(cái)力為基礎(chǔ)，根據(jù)資金實(shí)際需求、項(xiàng)目輕重緩急、績效評價(jià)情況等統(tǒng)籌核定。按照“三保”支出、地方政府債券還本付息支出、政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單確定的支出、部門必須開展的一般事業(yè)發(fā)展支出和其他支出的順序，依次保障相應(yīng)資金需求。三是硬化預(yù)算約束。加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理制度，健全預(yù)算執(zhí)行通報(bào)機(jī)制，全面追蹤資金的分配、撥付、使用情況。對未按時(shí)下達(dá)、預(yù)計(jì)當(dāng)年無法形成支出的項(xiàng)目資金，及時(shí)收回預(yù)算，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需支持的領(lǐng)域。各地在零基預(yù)算改革中通過事前評估、績效監(jiān)控、事后評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等機(jī)制，基本形成了“該保必保、應(yīng)省盡省、講求績效”的零基預(yù)算管理模式，加強(qiáng)財(cái)政和預(yù)算資金統(tǒng)籌，不斷增強(qiáng)預(yù)算安排的靈活性和精準(zhǔn)性，極大地提高了預(yù)算資金的使用效率。

我國零基預(yù)算改革實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)與困境。零基預(yù)算改革在優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高資金使用效率方面取得一定成效，但在實(shí)際推行過程中仍面臨制度銜接、觀念轉(zhuǎn)變和技術(shù)操作等層面的挑戰(zhàn)，制約改革的深入推進(jìn)。

零基預(yù)算管理體制機(jī)制尚不完善。首先，國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和預(yù)算政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，預(yù)算分配與政策目標(biāo)銜接不暢。部分財(cái)政支出仍受“掛鉤機(jī)制”影響（如教育、科技等法定增長要求），導(dǎo)致零基預(yù)算難以打破支出固化格局。中長期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算銜接不足，部分重大項(xiàng)目因缺乏穩(wěn)定資金來源，被迫依賴臨時(shí)調(diào)整，影響預(yù)算科學(xué)性。其次，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。零基預(yù)算要求跨部門統(tǒng)籌資金，但個(gè)別部門仍傾向于“守住自家盤子”，協(xié)同整合難度較大。專項(xiàng)資金管理分散，部分領(lǐng)域存在多頭分配、重復(fù)投入問題，零基預(yù)算“集中財(cái)力辦大事”的目標(biāo)難以完全實(shí)現(xiàn)。再次，動態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全。零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)年度動態(tài)調(diào)整，但在實(shí)際執(zhí)行中，部分項(xiàng)目因政策慣性或部門利益難以削減，導(dǎo)致“能增不能減”現(xiàn)象依然存在。預(yù)算調(diào)整程序繁瑣，部分單位為避免麻煩，傾向于維持原有支出結(jié)構(gòu)，削弱零基預(yù)算的靈活性。此外，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制有待強(qiáng)化。預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果與問責(zé)、獎懲掛鉤不足，部分單位對績效管理重視不夠，存在“重分配、輕管理”現(xiàn)象。人大、審計(jì)等外部監(jiān)督力量尚未深度介入零基預(yù)算過程，預(yù)算透明度仍有提升空間。

零基預(yù)算的理念尚未強(qiáng)化。其一，傳統(tǒng)預(yù)算思維慣性較強(qiáng)。一些地方和部門習(xí)慣于“基數(shù)預(yù)算”模式，對零基預(yù)算的接受度較低，仍傾向于“護(hù)盤子、守基數(shù)、保增長”，改革動力不足。部分領(lǐng)導(dǎo)干部對零基預(yù)算理解不深，認(rèn)為其僅是“壓縮開支”的工具，忽視其優(yōu)化資源配置的核心價(jià)值。其二，利益格局調(diào)整引發(fā)阻力。零基預(yù)算涉及資金重新分配，可能觸動既得利益群體，部分單位對項(xiàng)目清理、資金整合存在抵觸情緒。一些地方政府在政績考核壓力下，更傾向于短期見效項(xiàng)目，零基預(yù)算所強(qiáng)調(diào)的“長期績效”導(dǎo)向難以全面落實(shí)。其三，社會認(rèn)知與參與度不足。公眾對預(yù)算管理的關(guān)注度較低，社會監(jiān)督力量薄弱。部分預(yù)算單位對績效信息公開存在顧慮，導(dǎo)致公眾參與預(yù)算監(jiān)督的渠道有限。

零基預(yù)算的技術(shù)難度較大。一方面，預(yù)算編制方法復(fù)雜，操作難度較大。零基預(yù)算要求每年對所有支出項(xiàng)目進(jìn)行重新評估和論證，工作量遠(yuǎn)超傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”模式，對財(cái)政部門和預(yù)算單位的專業(yè)能力提出更高要求。部分基層單位缺乏精細(xì)化預(yù)算編制能力，難以科學(xué)測算項(xiàng)目成本，導(dǎo)致預(yù)算編制流于形式，甚至退回“基數(shù)預(yù)算”的老路。另一方面，數(shù)據(jù)支撐不足，績效評價(jià)體系不完善。零基預(yù)算依賴精準(zhǔn)的歷史數(shù)據(jù)和績效分析，但一些地方政府信息化水平較低，數(shù)據(jù)碎片化嚴(yán)重，難以支撐科學(xué)決策?？冃гu價(jià)指標(biāo)仍偏重“投入”而非“產(chǎn)出”，部分項(xiàng)目難以量化效益（如民生類支出），導(dǎo)致評估結(jié)果參考價(jià)值有限。

深化零基預(yù)算改革的著力點(diǎn)

完善零基預(yù)算體制機(jī)制。制度保障是零基預(yù)算順利實(shí)施的關(guān)鍵，要進(jìn)一步深化改革，完善零基預(yù)算體制機(jī)制。第一，完善零基預(yù)算制度體系。利用預(yù)算法修訂契機(jī)，推動預(yù)算法實(shí)施條例等配套法規(guī)的修訂，明確零基預(yù)算的法律地位，為深化零基預(yù)算改革、打破支出固化、提高預(yù)算配置效率提供法律依據(jù)。第二，構(gòu)建零基預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制。一方面，可以借鑒OECD國家的支出預(yù)算審核機(jī)制，通過“滾動預(yù)算”方式建立中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算的銜接機(jī)制，進(jìn)而提升財(cái)政可持續(xù)性。另一方面，建議在地方政府層面成立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的零基預(yù)算改革領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括財(cái)政部門、主要支出部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表，負(fù)責(zé)審議重大改革政策，加強(qiáng)零基預(yù)算改革協(xié)同。第三，完善預(yù)算監(jiān)督和問責(zé)體系。不斷拓展人大預(yù)算審查監(jiān)督的廣度和深度，在現(xiàn)有程序性審查基礎(chǔ)上，建立重點(diǎn)支出項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性審查機(jī)制，不斷提升監(jiān)督實(shí)效。同時(shí)，將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排直接掛鉤，建立“獎優(yōu)罰劣”的激勵機(jī)制。此外，建立重大政策項(xiàng)目的終身問責(zé)制，不論責(zé)任人員是否調(diào)離，都要對項(xiàng)目決策和實(shí)施效果負(fù)責(zé)。

強(qiáng)化零基預(yù)算理念。理念是行動的先導(dǎo)，觀念轉(zhuǎn)變是推動零基預(yù)算改革的內(nèi)生動力。應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的預(yù)算分配觀念，特別是要改變預(yù)算就是“分錢”、把“花完錢”作為第一目標(biāo)的錯誤認(rèn)識，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，推動從“做事先要錢”向“先謀事、再排錢”轉(zhuǎn)變，樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念。無論是財(cái)政部門還是政府各職能部門，都要明確零基預(yù)算改革的實(shí)質(zhì)是提升資源配置效率、提高國家治理效能，根據(jù)零基預(yù)算的要求，破除根據(jù)部門利益和固有基數(shù)編制預(yù)算的做法，確定預(yù)算支出優(yōu)先順序，提高預(yù)算支出績效。

完善零基預(yù)算數(shù)智化支撐體系。第一，完善預(yù)算管理基礎(chǔ)設(shè)施。首先，加強(qiáng)對支出政策的梳理整合。重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域的支出政策，加強(qiáng)對政策效果的評估，明確支出政策調(diào)整、壓減或撤銷標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌推進(jìn)支出政策的清理整合，在此基礎(chǔ)上編制政府年度重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單。其次，加強(qiáng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。加強(qiáng)基本支出定員定額管理，動態(tài)調(diào)整基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系。以保障政府履職為前提，根據(jù)財(cái)力水平，結(jié)合實(shí)際，實(shí)事求是探索制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。最后，完善項(xiàng)目庫建設(shè)。將各部門申報(bào)的項(xiàng)目按照性質(zhì)、規(guī)模、實(shí)施周期等要素進(jìn)行分類管理，建立“能進(jìn)能出”的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對入庫項(xiàng)目設(shè)置科學(xué)合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，定期清理低效、重復(fù)項(xiàng)目。第二，強(qiáng)化數(shù)智支撐。要打破當(dāng)前的數(shù)據(jù)孤島，依托預(yù)算一體化系統(tǒng)，整合各部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和績效數(shù)據(jù)，建立財(cái)政大數(shù)據(jù)平臺，加強(qiáng)數(shù)據(jù)處理和分析功能，為零基預(yù)算改革提供決策參考。同時(shí)，要充分利用人工智能技術(shù)，開發(fā)智能化的預(yù)算編制輔助系統(tǒng)，通過內(nèi)置的成本測算模型、績效預(yù)測算法等工具，幫助基層單位克服專業(yè)能力不足的短板。

【注：本文系教育部人文社科研究課題重大攻關(guān)項(xiàng)目“健全現(xiàn)代預(yù)算制度研究”（項(xiàng)目編號：23JZD010）階段性成果】

【注釋】

①《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，中國政府網(wǎng)，2021年4月13日。

②《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革　推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，新華網(wǎng)，2024年7月21日。

③李強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2025年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第三次會議上》，中國政府網(wǎng)，2025年3月12日。

④《2024年財(cái)政收支情況》，財(cái)政部網(wǎng)站，2024年1月24日。

⑤《中華人民共和國預(yù)算法》，中國人大網(wǎng)，2019年1月7日。

責(zé)編/銀冰瑤 美編/王夢雅

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