摘  要:《國家公園法》的頒布，標志著我國國家公園建設從試點探索進入法治化統(tǒng)一治理的新階段，對破解自然保護地“九龍治水”難題具有里程碑意義。該法堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，構(gòu)建“政府主導、多方參與、社會共享”的機制，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一，充分體現(xiàn)法律對利益衡平的價值追求，確立了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，為推動實現(xiàn)到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的目標奠定法律基礎。實現(xiàn)從法律文本到治理實效的轉(zhuǎn)化，需著力于立法協(xié)同與配套制度細化，推動跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制實質(zhì)化運作，并強化智慧治理與專業(yè)能力建設。

關鍵詞:國家公園法  管理體制  法治邏輯  綜合治理

【中圖分類號】D922.6                      【文獻標識碼】A

在致第一屆國家公園論壇的賀信中，習近平總書記指出：“中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。”[1]自2015年啟動國家公園體制試點工作，到2021年正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批5個國家公園，[2]再到2025年9月12日，十四屆全國人大常委會第十七次會議表決通過《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱《國家公園法》），[3]我國國家公園建設歷經(jīng)十年探索，進入法治化新階段。

在《國家公園法》出臺前，我國自然保護地體系存在多頭管理、空間重疊、保護目標沖突等問題，各類保護地劃分標準不一、管理目標各異，導致保護效能不足。《國家公園法》的頒布，解決了自然保護地存在的“九龍治水”難題，即部門條塊分割、管理權(quán)責不清、保護與發(fā)展矛盾等困境，從根本上解決國家公園領域法律依據(jù)缺失的問題。我國國家公園體制發(fā)展到今天，國家公園內(nèi)旗艦物種數(shù)量持續(xù)增長，生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性穩(wěn)步提升，當?shù)鼐用裆畹玫匠掷m(xù)改善，統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制不斷完善，特點鮮明的國家公園理念和國家公園文化廣泛傳播。[4]立法完成是新的實踐起點，實現(xiàn)從法律文本向治理效能的有效轉(zhuǎn)化，需深入把握落實《國家公園法》的法治邏輯與實現(xiàn)路徑。

立法理念與價值遵循

《國家公園法》的出臺總結(jié)我國國家公園體制試點十年來的經(jīng)驗成果，更從制度上終結(jié)“分散管理”的舊有格局，為構(gòu)建“統(tǒng)一治理”的新體系奠定堅實法律基礎。

法治統(tǒng)一性

一段時間以來，我國以國家公園為主體的自然保護地體系，體現(xiàn)為條塊分割、多頭管理的治理模式。不同類型的自然保護地分別由林業(yè)、草原、環(huán)保、住建、國土等多個部門管理，導致現(xiàn)實中存在權(quán)責不清、管理效率低下等問題。[5]《國家公園法》首次從法律層面明確定義國家公園的概念，規(guī)定“國家公園是由國務院批準設立，以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地和海洋區(qū)域”。這一定義確立了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，為推動實現(xiàn)到2035年基本建成全世界最大的國家公園體系的目標奠定法律基礎。

針對管理體制中存在的問題，《國家公園法》第6條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制”，明確國務院國家公園主管部門、國家公園管理機構(gòu)，以及地方政府的職責，并強調(diào)跨區(qū)域協(xié)同治理。從法律的角度有效解決多頭管理、權(quán)責不清等問題；并進一步要求，“按照規(guī)定設立的各國家公園管理機構(gòu)依照本法和規(guī)定的職責，負責各國家公園的保護和管理工作，履行自然資源、林業(yè)草原等領域的相關行政執(zhí)法職責”，同時明確“國家公園所在地地方人民政府行使本行政區(qū)域內(nèi)國家公園的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務、社會管理、市場監(jiān)管、防災減災等職責”。通過權(quán)責法定確保各部門在法律框架內(nèi)既各司其職，又相互配合，形成國家公園管理的制度合力。

利益衡平性

國家公園建設涉及多方利益的平衡與協(xié)調(diào)，其中既包括生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展的平衡，也包括國家利益與地方權(quán)益的協(xié)調(diào)?！秶夜珗@法》第4條規(guī)定，國家公園建設應堅持“生態(tài)保護第一，統(tǒng)籌保護和發(fā)展”的原則，堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，構(gòu)建“政府主導、多方參與、社會共享”的機制，實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一，充分體現(xiàn)法律對利益衡平的價值追求。

針對國家公園內(nèi)、外的發(fā)展訴求，《國家公園法》通過分區(qū)管控、影響評估、生態(tài)補償、優(yōu)先聘用、特許經(jīng)營等一系列制度設計，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，在嚴格保護的前提下，充分考慮當?shù)鼐用窀纳粕a(chǎn)生活的合理需求，努力實現(xiàn)生態(tài)保護與民生改善相統(tǒng)一。確立公眾參與的法律地位，為構(gòu)建政府主導、多方參與機制，提供法律依據(jù)。在保障當?shù)鼐用駲?quán)益方面，注重保護原有居民的合法權(quán)益，充分考慮其改善生產(chǎn)生活的合理需要。通過設立公益崗位、志愿服務、生態(tài)體驗等多樣化制度設計，將法律原則轉(zhuǎn)化為可操作路徑，推動公眾由“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;參與者”，實現(xiàn)參與渠道制度化、常態(tài)化。

系統(tǒng)協(xié)同性

國家公園作為我國新興的重要地理空間與生態(tài)空間，并非單一生態(tài)系統(tǒng)或資源要素的簡單疊加，而是涵蓋多種自然要素和生態(tài)過程的綜合性生命共同體。這一特性決定了對國家公園的保護、治理，必須遵循其固有的自然規(guī)律，進行整體性、系統(tǒng)性和綜合性治理。這其中不僅涉及環(huán)境污染的治理、資源如何可持續(xù)利用，還有生物多樣性保護等多方面問題的統(tǒng)籌解決。

《國家公園法》要求，按照自然生態(tài)系統(tǒng)特性和內(nèi)在規(guī)律，對國家公園實行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。其中，第20條規(guī)定：“國家堅持山水林田湖草沙一體化保護，按照自然生態(tài)系統(tǒng)特性和內(nèi)在規(guī)律，對國家公園實行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”。這種整體系統(tǒng)的立法思路，符合自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，突破以往按要素分而治之的局限。在協(xié)同機制方面，國家公園往往跨越多個行政區(qū)域，需在國務院主管部門統(tǒng)籌下，建立中央與地方、各部門之間的協(xié)作機制，明確事權(quán)劃分，推進信息共享與執(zhí)法聯(lián)動，實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的整體保護和協(xié)同治理。針對跨省域國家公園管理問題，《國家公園法》規(guī)定由“國務院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立工作協(xié)調(diào)機制，組織協(xié)調(diào)跨省域國家公園建設重大事項”。這種跨區(qū)域協(xié)同機制為跨省域國家公園的有效管理，提供了法律依據(jù)。

規(guī)制思路與實踐導向

《國家公園法》通過明晰保護與發(fā)展的邊界，引導政府、市場與社會力量形成合力，構(gòu)建起中央統(tǒng)籌、屬地管理與機構(gòu)執(zhí)法的權(quán)責配置框架，確立分區(qū)分類的差異化空間管控模式，并形成政府主導、多方參與的共享機制。

明確中央統(tǒng)籌、屬地管理與機構(gòu)執(zhí)法的權(quán)責邊界

《國家公園法》確立由國務院國家公園主管部門統(tǒng)一負責全國國家公園監(jiān)督管理工作的法定職責，明確國家公園管理機構(gòu)具體承擔各國家公園的保護、管理和行政執(zhí)法職責。也就是說，國家公園管理機構(gòu)除負責國家公園的日常保護管理工作，還被明確賦予自然資源、林業(yè)草原等領域的行政執(zhí)法權(quán)。這就意味著，國家公園管理機構(gòu)將自行承擔執(zhí)法責任，有效解決以往委托執(zhí)法中存在的權(quán)責失衡問題，進一步實現(xiàn)管理事權(quán)與執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一。地方人民政府則行使經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務、社會管理、市場監(jiān)管、防災減災等職責，承擔國家公園設立前的勘界立標、生態(tài)移民等基礎性工作，與國家公園管理機構(gòu)一道建立協(xié)同保護機制。這樣便確保國家公園管理機構(gòu)能夠更加專注于生態(tài)保護，而國家公園區(qū)域內(nèi)公共服務和社會治理需求亦能得到保障。

對于跨省域的國家公園，《國家公園法》還專門規(guī)定，由國務院國家公園主管部門會同相關省級人民政府，組織協(xié)調(diào)跨省域國家公園建設重大事項。這一權(quán)責配置框架，可以在發(fā)揮國家公園管理機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢的同時，發(fā)揮地方政府綜合管理能力，使國家公園管理機構(gòu)的專業(yè)性與地方政府的綜合性相結(jié)合。此外，信息共享和執(zhí)法聯(lián)動機制的建立，亦可以對破壞自然資源、污染環(huán)境等違法行為，進行全方位監(jiān)管，為國家公園建設持續(xù)提供保障。

形成分區(qū)分類的差異化治理模式

依據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)特性、功能定位和管理目標，國家公園劃分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)。核心保護區(qū)是指自然生態(tài)系統(tǒng)保存完整、代表性強、核心資源集中分布或生態(tài)脆弱的區(qū)域，其余則為一般控制區(qū)。針對不同分區(qū)，《國家公園法》確立了差異化管理模式，即核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，僅允許開展必要的保護、監(jiān)測、科研等活動；對一般控制區(qū)則相對寬松，允許開展科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化體育等公共服務活動。根據(jù)《國家公園法》第21條，國家公園總體規(guī)劃需經(jīng)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查同意后，再報國務院國家公園主管部門批準實施，這一規(guī)定為地方政府結(jié)合本地實際細化管理規(guī)則提供了程序上的依據(jù)。

可見，國家公園地方立法的功能，正從先行性立法轉(zhuǎn)向?qū)嵤┬粤⒎ǎ詫崿F(xiàn)管理事權(quán)的差異化配置。實踐中，三江源國家公園在《國家公園法》頒布后，即根據(jù)國家相關法律法規(guī)和文件規(guī)定，制定了分區(qū)管控要求，明確區(qū)域內(nèi)允許和禁止開展的活動事項。分區(qū)分類的治理模式從根本上摒棄“一刀切”的粗放管理，通過空間上的精準施策，在守護核心生態(tài)資產(chǎn)的同時，為公眾教育、科研探索和社區(qū)共融創(chuàng)造條件，從而構(gòu)建起保護與發(fā)展良性互動的國家公園治理格局，亦增強了制度的適應性和可操作性。

構(gòu)建政府主導、多方參與的治理體系

《國家公園法》明確政府在規(guī)劃編制、空間管控，以及執(zhí)法監(jiān)管和資金保障等方面的職責，構(gòu)建起從中央統(tǒng)籌到地方落實的垂直管理框架。在這一框架下，還專設“參與和共享”一章，在立法層面上確立公眾在國家公園保護事業(yè)中的地位。在理念上突破傳統(tǒng)自然保護中以行政手段為主的單一管理模式，構(gòu)建以政府為主導、多方參與和社會共享相結(jié)合的現(xiàn)代化治理體系。除此之外，通過生態(tài)補償、就業(yè)優(yōu)先、特許經(jīng)營、志愿服務等多樣利益調(diào)節(jié)與參與工具，使周邊社區(qū)和更廣泛的社會公眾，能夠從良好的生態(tài)環(huán)境中獲取實實在在的福祉，從而將外在的保護要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的行動自覺，形成“保護—受益—再保護”的良性循環(huán)，讓綠水青山的守護者，能夠更直接、更公平、更可持續(xù)地分享“金山銀山”的發(fā)展成果，為國家公園的長期穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展筑牢根基。

實施路徑與著力方向

作為自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的“最美國土”，國家公園的保護管理事關國家生態(tài)安全和中華民族的永續(xù)發(fā)展。面向未來，應進一步優(yōu)化舉措，確保在嚴格保護生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性的同時，有效激活國家公園的生態(tài)產(chǎn)品價值，讓綠水青山成為可以惠及廣大人民群眾的金山銀山。

強化立法協(xié)同與配套制度建設

《國家公園法》作為國家層面立法，需要下位法的配套細化，才能有效實施。國家公園所在地省級人大及其常委會，可以結(jié)合本地區(qū)實際情況對國家公園保護和管理等事項制定具體辦法。這需要各地加快地方立法進程，形成以《國家公園法》為統(tǒng)領，地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為補充的完整法律體系。立法的協(xié)同性不僅體現(xiàn)在層級上，還體現(xiàn)在區(qū)域間。對于跨省域國家公園，如武夷山國家公園，需要建立區(qū)域協(xié)同的立法機制，確保不同省份對同一國家公園的管理標準、執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

除了立法協(xié)同，還需要重視配套制度的細化?！秶夜珗@法》確立的多項制度需要具體實施機制支撐，其中規(guī)定的國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，需要與自然資源部門的登記規(guī)則銜接；規(guī)定的生態(tài)保護補償制度、特許經(jīng)營制度等，也需要制定具體的實施辦法和標準。尤其是對于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)這類創(chuàng)新性制度，當前法律文本中仍為原則性規(guī)定，亟待通過配套制度細化。如第42條提出“鼓勵建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”，在實踐中還缺乏具體路徑。未來需探索建立生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測、價值評價、經(jīng)營開發(fā)和保護補償機制，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，制定核算標準，并健全市場交易與利益分配規(guī)則。

推動跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制的實質(zhì)化運作

國家公園往往跨越多個行政區(qū)域，如大熊貓國家公園涉及四川、陜西、甘肅三省，武夷山國家公園橫跨福建、江西兩省。針對這一特點，《國家公園法》第6條規(guī)定，“國務院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立工作協(xié)調(diào)機制，組織協(xié)調(diào)跨省域國家公園建設重大事項”。這一規(guī)定為跨行政區(qū)協(xié)調(diào)提供法律依據(jù)，但需要實質(zhì)化運作機制加以落實。也就是說，跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機制的實質(zhì)化運作，需要從機構(gòu)設置、程序規(guī)則和保障措施三方面入手。在機構(gòu)設置上，可以借鑒武夷山國家公園贛閩兩省聯(lián)合調(diào)研、會商的經(jīng)驗，建立常態(tài)化協(xié)調(diào)機構(gòu)；在程序規(guī)則上，明確協(xié)調(diào)事項的范圍、決策程序和執(zhí)行保障；在保障措施上，建立信息共享、聯(lián)合執(zhí)法和糾紛解決等配套機制。特別是，推動建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測”跨區(qū)域協(xié)同治理模式，避免因行政區(qū)劃分割導致管理標準不一、執(zhí)法寬嚴失度等問題。此外，需強化頂層設計與地方創(chuàng)新的有機結(jié)合，有效破解行政區(qū)劃分割帶來的體制機制障礙，提升國家公園的整體性保護水平，推動協(xié)同治理從形式協(xié)商向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變，構(gòu)建權(quán)責清晰、運行高效的區(qū)域協(xié)同治理體系。

重視科技賦能與人才隊伍建設

《國家公園法》第8條規(guī)定，“國家鼓勵和支持國家公園相關科學技術研究開發(fā)和應用推廣，加強國家公園專業(yè)人才培養(yǎng)，強化科技創(chuàng)新對國家公園建設的支撐作用”。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術迅猛發(fā)展，為國家公園高質(zhì)量發(fā)展帶來新機遇。構(gòu)建天空地一體化監(jiān)測管控體系，可以對國家公園的生態(tài)狀況、人為活動，進行實時監(jiān)控和智能分析。當前，已有多個國家公園對此開展了有益探索。例如，東北虎豹國家公園通過無線紅外相機等野外監(jiān)測終端，識別和監(jiān)測野生動物，實時傳輸相關數(shù)據(jù)，有效提升生態(tài)保護的效率；武夷山國家公園綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)等技術，并通過大數(shù)據(jù)采集和分析，提升管理效能與巡護水平。未來，應將這些有益探索推廣應用到以國家公園為主體的自然保護地體系建設中，通過構(gòu)建統(tǒng)一的智慧管理平臺，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，為科學決策和精準管理提供支撐。國家公園管理需要專業(yè)化的人才隊伍，管理人員不僅需要懂林業(yè)、環(huán)保等知識，而且要熟悉資源、水利、國土等相關法律法規(guī)，打造“一專多能”的綜合執(zhí)法隊伍。加強對執(zhí)法人員的全面培訓、系統(tǒng)培訓，以提高依法行政的能力，尤其是對于那些被新賦予的行政執(zhí)法職責，更要加強執(zhí)法程序、法律適用等方面的專業(yè)培訓，確保執(zhí)法行為的規(guī)范性。

【本文作者為武漢大學法學院院長、教授】

注釋略

責編：李 懿／美編：石 玉