教育本質(zhì)上是公益的，也應(yīng)回歸公益。教育的公益性與市場性難免存在一些沖突，需要在兩者之間恰當(dāng)平衡。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》明確指出“探索逐步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍”，2025年《政府工作報(bào)告》首次提出“逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育”。2025年6月1日起施行的《中華人民共和國學(xué)前教育法》（以下簡稱《學(xué)前教育法》）明確提出“有條件的地方逐步推進(jìn)實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育”，以公益普惠為發(fā)展導(dǎo)向，嚴(yán)格限制學(xué)前教育中的逐利行為，蘊(yùn)含了多層次的法理邏輯。

第一，對學(xué)前教育的逐利限制，恪守了教育的公益邏輯。在邏輯立場上，學(xué)前教育的公益性與市場性之間，存在明顯的張力。在民辦學(xué)前教育領(lǐng)域，這一張力更加凸顯。公益屬性是教育的內(nèi)在本質(zhì)，應(yīng)恪守這一內(nèi)在邏輯。學(xué)前教育亦是如此，當(dāng)前逐步深化的普惠性改革，契合了學(xué)前教育的內(nèi)在邏輯。在當(dāng)前學(xué)前教育模式下，學(xué)前教育的市場性是存在的。公益性與普惠性既是學(xué)前教育發(fā)展的基本指導(dǎo)方針，也是國家教育整體發(fā)展的戰(zhàn)略方向。普惠性是達(dá)成公益性的主要手段，應(yīng)著重提升普惠性、回應(yīng)公眾需求。強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的公益性、普惠性，意味著整體上對教育公平正義的遵循與恪守。在教育資源有限的情況下，對學(xué)前教育逐利性的限制，能夠有效促進(jìn)教育資源的合理配置。

第二，通過專門教育立法的方式，強(qiáng)化學(xué)前教育的逐利限制，深化教育治理的法治邏輯。公益普惠性與市場性的有效平衡，需要法治層面的剖析與建構(gòu)。在教育制度層面，對學(xué)前教育逐利限制已有了明確認(rèn)識，并推動這一事項(xiàng)進(jìn)入立法，呈現(xiàn)出逐步演進(jìn)的制度邏輯。學(xué)前教育的逐利限制，應(yīng)在法治框架內(nèi)展開，秉持學(xué)前教育的公益性、普惠性。要提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的學(xué)前教育，須對教育逐利性進(jìn)行有效限制。只有進(jìn)行限制，才能抑制資本天生逐利性，由此更好地回歸公益普惠性。根據(jù)當(dāng)前的國家政策與法律制度，對于限制范圍、限制方式，都有明確規(guī)定，形成了具有剛性的禁止模式，彰顯了制度的強(qiáng)制性。

在理論與制度設(shè)計(jì)層面，需要進(jìn)一步地深化研究。對學(xué)前教育中逐利性的限制，符合學(xué)前教育發(fā)展的內(nèi)在邏輯。但逐利限制不應(yīng)是自由化的設(shè)定，應(yīng)進(jìn)行法治層面上的界定。逐利的限制脈絡(luò)，主要圍繞哪些逐利應(yīng)規(guī)制、如何進(jìn)行限制來展開。結(jié)合當(dāng)前的教育政策、法律制度以及立法規(guī)劃，對于逐利的限制范圍，專門教育立法主要針對資本化逐利進(jìn)行限制。對于一般性逐利，主要通過公益普惠性改革進(jìn)行引導(dǎo)，或者借助其他一般性限制模式。在專門教育政策與教育立法中，主要對資本化逐利設(shè)置了禁止性規(guī)定，并規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)與懲罰模式。對于如何進(jìn)行限制，當(dāng)前專門教育立法主要采取“法定程序+行為禁止+責(zé)任懲罰”模式。當(dāng)然，法定程序、行為禁止與責(zé)任懲罰這三者是緊密相聯(lián)的，一般只有行為突破程序、越禁時(shí)，才會有相應(yīng)的懲罰性責(zé)任。

第三，對學(xué)前教育的逐利限制，明確責(zé)任設(shè)置，契合了制度變遷邏輯。教育治理領(lǐng)域有著政策先行先試的特點(diǎn)，其重要性也有目共睹。在學(xué)前教育領(lǐng)域，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確規(guī)定了“遏制過度逐利行為”，并規(guī)定了相關(guān)法定程序以及禁止性行為。具體而言，可以分為社會資本限制條款、社會資本規(guī)范條款、禁止資本化條款。在學(xué)前教育政策中，明確規(guī)定了對社會資本的規(guī)范，實(shí)際上屬于強(qiáng)制性規(guī)定，契合了政策的效力層次。由于在制度形式上其屬于國家政策，因此無法直接設(shè)置法律責(zé)任條款。

公共政策制定與立法的有效銜接，主要是政策入法。政策先行、改革試點(diǎn)在深化改革、積累制度經(jīng)驗(yàn)等方面取得了積極成效。在《學(xué)前教育法》中規(guī)定了公共資本限制條款和公辦園限制條款，進(jìn)一步優(yōu)化了社會資本限制條款和禁止資本化條款。簡而言之，針對學(xué)前教育的資本化逐利，在立法層面形成了禁止模式，這一模式具有絕對的強(qiáng)制性。法律責(zé)任條款涉及逐利限制主要是行政處分，即第75條中“利用財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)或者捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦營利性民辦幼兒園，或者改變、變相改變公辦幼兒園性質(zhì)”，應(yīng)“責(zé)令限期改正”“情節(jié)嚴(yán)重的依法給予處分”。禁止模式的立法邏輯是絕對性的，執(zhí)行的裁量空間相對較小。

整體上，面對紛繁復(fù)雜的制度環(huán)境，需要更好地完成立法任務(wù)，有效地達(dá)致立法目標(biāo)。特別是對具有創(chuàng)新性、革新性的制度設(shè)計(jì)，更要綜合考慮立法背景、法理依據(jù)、可能風(fēng)險(xiǎn)等，追求應(yīng)然性、合理性的制度設(shè)置。對學(xué)前教育資本化逐利的限制，選擇禁止模式，需要進(jìn)一步科學(xué)、細(xì)化設(shè)計(jì)。前提上，進(jìn)一步厘清禁止模式的法理邏輯，明確法理依據(jù)；在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建應(yīng)然性制度路徑，以契合制度變遷的邏輯脈絡(luò)。對學(xué)前教育資本化逐利的禁止模式適用，立足于公益性的根本出發(fā)點(diǎn)，蘊(yùn)含著豐富的法理價(jià)值。通過正式化的立法設(shè)計(jì)，以期達(dá)到制度的最優(yōu)狀態(tài)，才能更好地推動學(xué)前教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

（作者：邱成梁，系對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士后、助理教授）