證券時(shí)報(bào)記者 賀覺淵 郭博昊

截至5月末，全國已發(fā)行置換債券超1.6萬億元，完成今年2萬億元存量隱性債務(wù)置換額度的80%以上，推動(dòng)債務(wù)置換政策效能持續(xù)釋放。證券時(shí)報(bào)記者注意到，多地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效緩釋。在房地產(chǎn)市場(chǎng)“去庫存”背景下，今年地方化債工作還受益于支持土地儲(chǔ)備的專項(xiàng)債券（以下簡稱“土儲(chǔ)專項(xiàng)債”）。年內(nèi)置換債券發(fā)行工作已接近尾聲，但地方化債工作依然艱巨，受訪專家認(rèn)為，下半年不僅要做好化債與經(jīng)濟(jì)增長的有機(jī)協(xié)調(diào)，還需要持續(xù)優(yōu)化化債措施。

債務(wù)置換政策持續(xù)見效

去年四季度，財(cái)政部一次性增加6萬億元地方政府債務(wù)限額，每年2萬億元，分3年用于置換存量隱性債務(wù)。在去年啟動(dòng)發(fā)行至今的7個(gè)月時(shí)間里，置換債券的發(fā)行規(guī)模已超過3.6萬億元，其中今年置換債券發(fā)行規(guī)模超過1.6萬億元，包括江蘇、浙江、北京等在內(nèi)的20個(gè)地區(qū)已完成全年置換債券發(fā)行任務(wù)。

置換債券的“早發(fā)快用”，意味著大量存量隱性債務(wù)得到精準(zhǔn)置換。據(jù)企業(yè)預(yù)警通統(tǒng)計(jì)，截至5月28日，超過170個(gè)地區(qū)宣布實(shí)現(xiàn)“全域隱性債務(wù)清零”。部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)高息債務(wù)低息化。據(jù)重慶市財(cái)政局政府債務(wù)管理處近日披露，化債工作開展以來，重慶市綜合債務(wù)率穩(wěn)步下降，融資平臺(tái)債務(wù)平均成本下降71個(gè)基點(diǎn)。

隨著一攬子化債舉措持續(xù)落地見效，財(cái)通證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究所所長孫彬彬預(yù)計(jì)，今年城投公司付息壓力有望進(jìn)一步減輕，城投公司有息債務(wù)整體付息規(guī)模較2024年或同比下降2.5%至6%。

通過債務(wù)置換等一系列舉措，城投公司退出政府融資平臺(tái)（以下簡稱“退平臺(tái)”）進(jìn)程顯著加快。據(jù)財(cái)政部部長藍(lán)佛安此前介紹，去年置換政策實(shí)施后平臺(tái)減少4680家，占全年減少總數(shù)的三分之二以上。今年以來，新疆財(cái)政廳、寧夏銀川市財(cái)政局等多地財(cái)政部門明確提出力爭全面完成政府融資平臺(tái)退出工作。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，今年前5個(gè)月已有72家城投公司宣布“退平臺(tái)”，不再承擔(dān)政府舉債融資職能。

土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)揮化債效用

在一攬子化債舉措落地見效之余，今年以來財(cái)政部推出用于盤活閑置土地、支持房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)的土儲(chǔ)專項(xiàng)債，也在一定程度上發(fā)揮出化債的政策效用。

近年土地市場(chǎng)深度調(diào)整，城投公司拿地規(guī)模持續(xù)下滑，但在部分地方土地市場(chǎng)仍是重要拿地主體。據(jù)華創(chuàng)證券統(tǒng)計(jì)，今年一季度貴州、湖南的城投公司拿地占比在55%以上。同時(shí)，常年參與拿地的城投公司掌握較大規(guī)模的未開工地塊?？硕鹧芯恐行臄?shù)據(jù)顯示，城投公司在2021年至2025年3月所拿的地塊中未開工建面估算約3.6億平方米。

“土儲(chǔ)專項(xiàng)債可以在相當(dāng)大程度上解決土地儲(chǔ)備投入與資金回收時(shí)間不匹配的問題，減輕地方政府財(cái)政壓力，改善城投公司現(xiàn)金流，從而使地方財(cái)政預(yù)算得以平衡，債務(wù)壓力大大緩解。”中國投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國向證券時(shí)報(bào)記者指出，地方政府通過發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債，能夠以較低的成本籌集資金。

置換債券發(fā)行超八成

樓市去庫存間接助化債

截至5月末，各地累計(jì)發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債超1200億元。市場(chǎng)機(jī)構(gòu)普遍指出，當(dāng)前土儲(chǔ)專項(xiàng)債的實(shí)際發(fā)行規(guī)模與各地政府公示的規(guī)模存在較大差距。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授孫鯤鵬對(duì)記者表示，接下來應(yīng)加快土儲(chǔ)專項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏，將其作為城投化債轉(zhuǎn)型的重要抓手，同時(shí)改善土地市場(chǎng)供求關(guān)系。

考慮到土儲(chǔ)專項(xiàng)債作為專項(xiàng)債券，需要平衡項(xiàng)目資金收益，其盤活閑置土地將面臨資產(chǎn)定價(jià)的博弈，依然存在增加財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授溫來成向記者強(qiáng)調(diào)，土儲(chǔ)專項(xiàng)債的使用應(yīng)當(dāng)聚焦房地產(chǎn)市場(chǎng)，而非單純作為城投公司的資金解決方案。

持續(xù)優(yōu)化化債舉措

隨著置換債券發(fā)行工作接近尾聲，其發(fā)行節(jié)奏自5月以來已顯著放緩。受訪專家預(yù)計(jì)，從政府債券發(fā)行的角度看，下半年新增地方政府專項(xiàng)債券將加快發(fā)行進(jìn)度，其中包括支持用于化債的特殊新增專項(xiàng)債券。截至5月末，尚有超5000億元的特殊新增專項(xiàng)債券等待發(fā)行。

孫鯤鵬預(yù)計(jì)，當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券的需求較大，預(yù)計(jì)下半年專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏將加快，推動(dòng)地方加大科技創(chuàng)新、教育就業(yè)、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域保障力度，落實(shí)“投資于人”，做好化債與經(jīng)濟(jì)增長的有機(jī)協(xié)調(diào)。

“從實(shí)地調(diào)研結(jié)果看，部分基層尤其是縣級(jí)地區(qū)的財(cái)政狀況依然較為緊張。此外，清理政府欠款、處理存量政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目等工作都需要繼續(xù)推進(jìn)。”溫來成向記者指出，化債工作仍然艱巨，需要各方共同努力。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒建議，進(jìn)一步優(yōu)化化債政策。當(dāng)前重點(diǎn)化債省份雖然獲得化債支持，但投資限制對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生收縮效應(yīng)。未來應(yīng)以市縣為單位制定和執(zhí)行化債政策，更加注重精細(xì)化管理和差異化施策，在嚴(yán)格控制隱性債務(wù)的前提下，逐步解綁對(duì)退出重點(diǎn)化債省份后的新建和在建投資項(xiàng)目限制。