【摘要】全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)，由技術(shù)演進(jìn)和國家間博弈兩種力量驅(qū)動(dòng)。當(dāng)下，新一輪人工智能技術(shù)發(fā)展浪潮推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間快速進(jìn)入數(shù)字智能時(shí)代，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，大國在網(wǎng)絡(luò)空間和人工智能領(lǐng)域的前沿技術(shù)競爭不斷加劇，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理聚焦網(wǎng)絡(luò)空間安全、數(shù)字治理和人工智能治理三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。在技術(shù)演進(jìn)與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯下，數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的戰(zhàn)略意義實(shí)現(xiàn)全局性提升，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為國家層面網(wǎng)絡(luò)空間治理的應(yīng)有之義；大國競爭聚焦人工智能等前沿科技領(lǐng)域，給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程帶來更大的不確定性，推動(dòng)其進(jìn)入多重競爭和不同治理模式并存的多元發(fā)展階段。

【關(guān)鍵詞】全球網(wǎng)絡(luò)空間治理 人工智能治理 數(shù)字治理 數(shù)智時(shí)代

【中圖分類號(hào)】TP393.09/D820 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.13.006

【作者簡介】郎平，中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員，國家安全研究室主任。研究方向?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)空間國際治理、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)外交、區(qū)域貿(mào)易和平，主要著作有《區(qū)域貿(mào)易制度和平效應(yīng)的路徑分析：發(fā)展中國家的視角》、《網(wǎng)絡(luò)空間國際治理與博弈》、《網(wǎng)絡(luò)空間國際秩序的形成機(jī)制》（論文）等。

引言

網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)新興且仍在快速發(fā)展的人造技術(shù)空間。根據(jù)聯(lián)合國國際電信聯(lián)盟（ITU）的定義，網(wǎng)絡(luò)空間是指“由以下所有或部分要素創(chuàng)建或組成的物理或非物理的領(lǐng)域，這些要素包括計(jì)算機(jī)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)及其軟件支持、計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)、內(nèi)容數(shù)據(jù)、流量數(shù)據(jù)以及用戶”。[1]隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)快速創(chuàng)新應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延逐步擴(kuò)大，由最初“人類使用互聯(lián)網(wǎng)而形成的活動(dòng)空間”泛化為“人類使用信息和數(shù)字技術(shù)而形成的活動(dòng)空間”。由此而出現(xiàn)的“網(wǎng)絡(luò)空間治理”概念也隨之拓展和泛化，換言之，當(dāng)下的網(wǎng)絡(luò)空間治理在內(nèi)涵和外延上已經(jīng)與21世紀(jì)初有了顯著不同。

從概念上看，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理包含兩個(gè)維度：一是國家層面的網(wǎng)絡(luò)空間治理，二是全球?qū)用娴木W(wǎng)絡(luò)空間國際治理。前者是指各國政府通過制定法律法規(guī)、技術(shù)和行政等多種手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)各方利益，對(duì)本國網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行治理的過程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)空間的安全和有序發(fā)展；后者則源于網(wǎng)絡(luò)空間議題的跨國界屬性，各國政府、私營部門、技術(shù)社群等多利益相關(guān)方共同參與網(wǎng)絡(luò)空間治理與國際合作進(jìn)程，其目標(biāo)是確保國際互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通、有效運(yùn)轉(zhuǎn)以及全球網(wǎng)絡(luò)空間的安全和可持續(xù)發(fā)展。這兩個(gè)維度的網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程相互作用、相互影響，共同構(gòu)成當(dāng)下全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的整體圖景。

數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)邏輯

從發(fā)展進(jìn)程看，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程受兩種力量推動(dòng)：技術(shù)演進(jìn)和國家間博弈。一方面，網(wǎng)絡(luò)空間作為一個(gè)人造的技術(shù)空間，正處于快速創(chuàng)新應(yīng)用之中的信息和數(shù)字技術(shù)始終是推動(dòng)其治理進(jìn)程不斷演進(jìn)的核心力量，從互聯(lián)網(wǎng)到大數(shù)據(jù)、云計(jì)算再到人工智能，技術(shù)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵不斷拓展。然而，新興技術(shù)既可以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，也會(huì)引發(fā)新的安全風(fēng)險(xiǎn)和治理需求，網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)犯罪、數(shù)據(jù)治理、平臺(tái)治理、算法治理、人工智能治理成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要議題，并且隨著未來技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用將產(chǎn)生更多新的治理議題。另一方面，即使在多利益相關(guān)方參與的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中，國家行為體仍然是塑造未來國際秩序的主導(dǎo)力量，而大國博弈則是影響全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程的關(guān)鍵變量。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)空間成為國家安全和經(jīng)濟(jì)競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域，大國之間關(guān)于技術(shù)主導(dǎo)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟(jì)利益以及國家安全的戰(zhàn)略對(duì)抗和競爭愈發(fā)激烈。大國間的競爭與合作態(tài)勢將決定網(wǎng)絡(luò)空間能否從治理走向秩序以及形成何種秩序。上述兩種力量相互交織疊加，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理邁向數(shù)字智能時(shí)代。

觀察數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演變，仍然可將技術(shù)演進(jìn)和國家間博弈作為邏輯起點(diǎn)。從技術(shù)演進(jìn)的視角看，得益于算力、算法和數(shù)據(jù)處理能力的提升，以ChatGPT為代表的生成式人工智能技術(shù)取得突破性進(jìn)展并引領(lǐng)新一輪人工智能發(fā)展浪潮。人工智能體、空間計(jì)算、電子醫(yī)療、人工智能驅(qū)動(dòng)的物聯(lián)網(wǎng)、后量子加密等技術(shù)趨勢將會(huì)為各行各業(yè)帶來深刻變革。美國未來今日戰(zhàn)略集團(tuán)《2025前沿科技趨勢報(bào)告》指出，人工智能只是一場更大變革的一部分，其與先進(jìn)傳感器和生物技術(shù)在不斷發(fā)展的過程中悄然前行并逐漸融合，催生了能夠感知、學(xué)習(xí)、適應(yīng)和進(jìn)化的系統(tǒng)——“生命智能”；科技融合大勢已至，這些技術(shù)的相互作用和交叉將產(chǎn)生復(fù)合效應(yīng)，推動(dòng)世界進(jìn)入一個(gè)新的變革階段。[2]由此，網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)入人工智能引領(lǐng)的數(shù)智時(shí)代，數(shù)字技術(shù)在充分賦能各行各業(yè)的同時(shí)，也使得網(wǎng)絡(luò)空間的安全風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，治理赤字不斷加劇。

如果說技術(shù)演進(jìn)是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理演進(jìn)的基礎(chǔ)邏輯，那么國家間博弈則是促使全球網(wǎng)絡(luò)空間由治理走向秩序，即網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則制定的直接推動(dòng)力。隨著網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)基礎(chǔ)逐漸由互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術(shù)的融合發(fā)展，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理——治理什么、在哪兒治理——被時(shí)代賦予了新的內(nèi)涵。如果以技術(shù)邏輯的不同發(fā)展階段為參照系，以國際規(guī)則制定為目標(biāo)的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理主要聚焦網(wǎng)絡(luò)空間安全、數(shù)字治理以及人工智能治理三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。[3]其中，網(wǎng)絡(luò)空間安全是“舊議題”，其最具權(quán)威性和代表性的進(jìn)程主要是在聯(lián)合國框架下推進(jìn)，而數(shù)字治理和人工智能治理是“新議題”，仍然處于規(guī)則提出和興起的早期階段，目前主要依托傳統(tǒng)的國際經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制和平臺(tái)。無論是舊議題還是新議題，都是構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間秩序不可或缺的重要組成部分。

數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的重點(diǎn)領(lǐng)域

網(wǎng)絡(luò)空間安全。在網(wǎng)絡(luò)空間安全層面，國際規(guī)則的談判進(jìn)程主要在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和制定網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范兩個(gè)軌道上推進(jìn)。2024年12月，聯(lián)合國大會(huì)以一致同意的方式通過了具有法律約束力的《聯(lián)合國打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》。該公約將于2025年在越南首都河內(nèi)舉辦簽署儀式，并將在第40個(gè)簽署國批準(zhǔn)后90天生效。其是網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域首個(gè)由聯(lián)合國主持制定的公約，不僅對(duì)強(qiáng)化國際合作、預(yù)防和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪具有重要意義，也對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國際法發(fā)展具有重要的指標(biāo)性意義。[4]相較于網(wǎng)絡(luò)犯罪領(lǐng)域的重要進(jìn)展，聯(lián)合國框架下的網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范談判進(jìn)程則逐漸進(jìn)入平臺(tái)期。自2004年聯(lián)合國大會(huì)成立第一個(gè)信息安全政府專家組（UNGGE）以來，至今六屆政府專家組（UNGGE）共達(dá)成四份共識(shí)報(bào)告，特別是2015年達(dá)成的11項(xiàng)“自愿的非約束性國家負(fù)責(zé)任行為規(guī)范、規(guī)則和原則”，被視為聯(lián)合國框架下該進(jìn)程取得的最大成果。其后，聯(lián)合國大會(huì)于2018年成立信息安全開放式工作組（OEWG），截至2024年12月，新一輪信息安全開放式工作組已舉行九次實(shí)質(zhì)性會(huì)議，在建立信任和能力建設(shè)領(lǐng)域，決定構(gòu)建成員（國）間專門的溝通聯(lián)絡(luò)簿“聯(lián)絡(luò)點(diǎn)名錄”（PoC），并且建立“合作與能力建設(shè)全球門戶”來增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)韌性。隨著本屆信息安全開放式工作組的授權(quán)將于2025年12月到期，聯(lián)合國將如何就網(wǎng)絡(luò)安全問題開展“定期的機(jī)構(gòu)對(duì)話”尚未明確，新常設(shè)機(jī)制的設(shè)計(jì)仍有待觀察。

數(shù)字治理。在數(shù)字治理領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是當(dāng)下最受關(guān)注的兩個(gè)議題。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來深刻變化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)逐漸成為世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，而原有工業(yè)時(shí)代建立的國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則已經(jīng)無法完全適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需求，構(gòu)建國際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則也因而被諸多國家和二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、世界貿(mào)易組織等國際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)提上日程。根據(jù)中國信息通信研究院的報(bào)告，在雙邊及區(qū)域?qū)用?，截?023年，全球涵蓋數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則專章的自貿(mào)協(xié)定和數(shù)字經(jīng)貿(mào)專門協(xié)定總量已達(dá)125項(xiàng)，[5]其中較有影響力的協(xié)定包括《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）以及《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）。2024年7月，世界貿(mào)易組織電子商務(wù)談判在歷經(jīng)5年的艱苦談判歷程后發(fā)布首個(gè)諸邊協(xié)定的穩(wěn)定案文，在促進(jìn)貿(mào)易便利化和提升企業(yè)和消費(fèi)者信任等方面取得重要進(jìn)展，也推動(dòng)國際數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)入新的發(fā)展階段。相較之下，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和計(jì)算設(shè)施本地化等數(shù)字自由化議題的態(tài)勢要復(fù)雜許多，由于這些議題更多關(guān)系所在國公民的個(gè)人隱私保護(hù)以及國家安全，一方面，各國在數(shù)據(jù)治理中平衡發(fā)展和安全的做法不盡相同，另一方面，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段各異，各國的政策立場仍處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。如美國繼2023年在世貿(mào)組織談判中撤回其跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場后轉(zhuǎn)向加強(qiáng)國內(nèi)數(shù)據(jù)管控，中國在2024年出臺(tái)《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》，以更大力度促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)。

人工智能治理。自2022年末生成式人工智能取得重大突破以來，人工智能治理迅速成為全球多邊治理機(jī)制和平臺(tái)中最受熱議的話題。2023年7月，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在安理會(huì)就人工智能舉行的首場公開辯論會(huì)上表示，聯(lián)合國是為人工智能制定全球標(biāo)準(zhǔn)與治理手段的“理想場所”，并歡迎會(huì)員國提出建立新的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)來治理人工智能。[6]2024年9月，在聯(lián)合國未來峰會(huì)上，約130位國家元首和政府首腦通過了《未來契約》及其附件《全球數(shù)字契約》和《子孫后代宣言》，將“加強(qiáng)人工智能國際治理，造福人類”視為五大目標(biāo)之一，提出人工智能治理需要采取平衡、包容和基于風(fēng)險(xiǎn)的方法，并承諾建立具體的實(shí)施機(jī)制。聯(lián)合國大會(huì)還相繼通過《加強(qiáng)人工智能能力建設(shè)國際合作》和《抓住安全、可靠和值得信賴的人工智能系統(tǒng)帶來的機(jī)遇，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展》等多項(xiàng)決議，呼吁各國加強(qiáng)合作，共同應(yīng)對(duì)人工智能帶來的挑戰(zhàn)。2023年11月，英國舉辦首屆全球人工智能安全峰會(huì)，推動(dòng)簽署全球首份人工智能治理國際性聲明《布萊切利宣言》，并由此開啟全球人工智能治理的“布萊切利進(jìn)程”——2024年首爾和2025年巴黎峰會(huì)。此外，二十國集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、七國集團(tuán)、金磚國家、世界經(jīng)濟(jì)論壇、世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)以及電氣電子工程師學(xué)會(huì)（IEEE）等國際組織及平臺(tái)紛紛聚焦人工智能治理，發(fā)表相關(guān)聲明或文件，提出負(fù)責(zé)任開發(fā)人工智能以及加強(qiáng)國際合作的倡議。

數(shù)智時(shí)代全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的特點(diǎn)

在技術(shù)演進(jìn)與地緣政治博弈相互交織的混合邏輯下，數(shù)智時(shí)代網(wǎng)絡(luò)空間的內(nèi)涵和外延有了極大拓展，網(wǎng)絡(luò)空間治理的復(fù)雜性更甚以往。技術(shù)快速創(chuàng)新突破不僅催生出新的治理領(lǐng)域和治理議題，也會(huì)擴(kuò)大國家治理能力和治理需求之間的差距；從國家間博弈的視角看，世界多極化趨勢加速演進(jìn)，國際政治經(jīng)濟(jì)秩序面臨重塑的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，科技競爭特別是人工智能等前沿技術(shù)領(lǐng)域，成為數(shù)字時(shí)代大國競爭的主戰(zhàn)場。在此背景下，數(shù)智時(shí)代的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理呈現(xiàn)如下新特點(diǎn)。

網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)基礎(chǔ)不斷擴(kuò)容，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全的戰(zhàn)略意義得到全局性提升。數(shù)智時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)空間的底層技術(shù)基礎(chǔ)由互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)向人工智能引領(lǐng)的數(shù)字生態(tài)體系，互聯(lián)網(wǎng)作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)高速發(fā)展，而算力、算法和數(shù)據(jù)的發(fā)展又進(jìn)一步激發(fā)了人工智能技術(shù)的新發(fā)展浪潮，展現(xiàn)出賦能國家經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)等各行各業(yè)的強(qiáng)大潛力。[7]如亨利·基辛格在其著作《人工智能時(shí)代與人類未來》中所說：“人工智能不是一個(gè)行業(yè)，更不是單一的產(chǎn)品。用戰(zhàn)略術(shù)語來說，它甚至不是一個(gè)‘領(lǐng)域’；它是科學(xué)研究、教育、制造、物流、運(yùn)輸、國防等眾多行業(yè)及人類生活各個(gè)方面的賦能者。縱觀歷史，人類并非沒有經(jīng)歷過技術(shù)變革。然而，從根本上改變我們這個(gè)社會(huì)的社會(huì)架構(gòu)和政治架構(gòu)的技術(shù)卻屈指可數(shù)……但人工智能有望在人類體驗(yàn)的所有領(lǐng)域帶來變革。”[8]如果說最初的網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)于國家而言僅限于通信領(lǐng)域的變革，那么，隨著數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的推進(jìn)，其已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間。數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)關(guān)乎國家的科技、經(jīng)濟(jì)、軍事等綜合國力的全面提升。

然而，數(shù)智技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展帶來的國家安全風(fēng)險(xiǎn)也更加復(fù)雜多變，網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、人工智能安全相互聯(lián)動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)交織共生，對(duì)國家安全的全局性和戰(zhàn)略性影響日益顯著。首先，網(wǎng)絡(luò)攻擊手段快速更新迭代，逐漸轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)加持下的勒索軟件、數(shù)據(jù)泄露、高級(jí)持續(xù)性威脅、漏洞和供應(yīng)鏈攻擊等，給國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2025年3月，美國著名網(wǎng)絡(luò)安全公司賽門鐵克稱，隨著生成式人工智能代理的崛起，這類代理已經(jīng)能夠執(zhí)行主動(dòng)任務(wù)，如與網(wǎng)頁交互，這一能力的增強(qiáng)在給合法用戶帶來便利的同時(shí)，也可能賦予攻擊者更強(qiáng)的破壞能力。[9]其次，數(shù)據(jù)已成為新型生產(chǎn)要素和國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)安全同樣事關(guān)國家主權(quán)、發(fā)展和安全。近年來，數(shù)據(jù)泄漏事件頻發(fā)，竊取重要數(shù)據(jù)已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的主要目標(biāo)；數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)污染或“數(shù)據(jù)投毒”等問題不僅會(huì)干擾和阻礙人工智能的發(fā)展，加劇人工智能的算法歧視或倫理風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能給社會(huì)帶來災(zāi)難性后果。據(jù)奇安信報(bào)告稱，2024年全球公開報(bào)道的重大數(shù)據(jù)安全事件中，數(shù)據(jù)泄露事件170起，占比高達(dá)84.6%，共造成至少471.6億條數(shù)據(jù)泄露，較2023年的103.8億條增長354.3%。[10]再者，作為一項(xiàng)通用使能技術(shù)，隨著人工智能技術(shù)向政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各領(lǐng)域的不斷滲透和擴(kuò)展，其所帶來的系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)將可能出現(xiàn)在技術(shù)應(yīng)用的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，而技術(shù)的智能性和不可解釋性還會(huì)加劇人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的倫理性風(fēng)險(xiǎn)，特別是一旦通用人工智能技術(shù)成為現(xiàn)實(shí)并被非法濫用，甚至可能危及人類的生存安全。

在國家層面，統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的應(yīng)有之義。如同人類社會(huì)歷史上蒸汽機(jī)、電力等重大技術(shù)變革的出現(xiàn)和應(yīng)用一般，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為核心特征的信息革命正在深刻重塑全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，這一方面表現(xiàn)為社會(huì)生產(chǎn)率和生產(chǎn)力的全面提升，另一方面也表現(xiàn)為其能有效賦能安全風(fēng)險(xiǎn)的治理和監(jiān)管，通過社會(huì)治理范式的轉(zhuǎn)型推動(dòng)形成新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。在早期的網(wǎng)絡(luò)空間安全治理中，國家治理者需要處理好信息化和網(wǎng)絡(luò)安全之間的關(guān)系，即在推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)信息化轉(zhuǎn)型的同時(shí)，強(qiáng)化國家網(wǎng)絡(luò)安全能力，防范網(wǎng)絡(luò)空間安全風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展和安全是網(wǎng)絡(luò)空間治理的“一體兩面”，可以同時(shí)推進(jìn)。數(shù)據(jù)治理議題則有所不同，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，只有有效流動(dòng)才能夠激活其價(jià)值。然而，數(shù)據(jù)具有“一體三性”的特質(zhì)，即同時(shí)事關(guān)企業(yè)創(chuàng)新、個(gè)人信息保護(hù)以及國家安全，而這三個(gè)數(shù)據(jù)治理目標(biāo)之間存在內(nèi)在張力，不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)利益最大化，即如果完全釋放數(shù)據(jù)流動(dòng)的創(chuàng)新價(jià)值，將難以兼顧個(gè)人信息和國家機(jī)密的絕對(duì)安全，因而必須在發(fā)展和安全之間尋求平衡。人工智能治理亦是如此，作為一項(xiàng)全面賦能國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的技術(shù)，世界各國都希望抓住人工智能技術(shù)帶來的歷史機(jī)遇，既要推動(dòng)其盡可能快速創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)用，又要防范其帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，鑒于此，治理者必須處理好創(chuàng)新和監(jiān)管之間的關(guān)系。

網(wǎng)絡(luò)空間治理統(tǒng)籌發(fā)展和安全的內(nèi)在需求決定國家治理政策動(dòng)態(tài)調(diào)整的必然性，然而，由于國情不同、利益考量各異等因素，不同國家統(tǒng)籌發(fā)展和安全的表現(xiàn)也會(huì)有所不同。例如，美國作為國際互聯(lián)網(wǎng)的締造者和數(shù)字領(lǐng)域的“領(lǐng)頭羊”，之所以最初堅(jiān)持跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場，更多是意在幫助美國科技企業(yè)更便利地進(jìn)入全球市場并使數(shù)據(jù)流回美國，從而將美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性權(quán)力。2023年，美國商務(wù)部在世貿(mào)組織談判中宣布撤回其跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的立場，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)國內(nèi)數(shù)據(jù)管控，則是因跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)可能會(huì)為競爭對(duì)手提供追趕的便利，反而將危及美國的安全。歐盟一貫重視公民隱私保護(hù)和規(guī)范性權(quán)力，此前憑借《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》引領(lǐng)了全球數(shù)據(jù)規(guī)則的制定，并且在2024年出臺(tái)全球首部全面監(jiān)管人工智能的法案——歐盟《人工智能法》。然而，面對(duì)全球人工智能技術(shù)發(fā)展的浪潮，2025年2月，在法國巴黎舉辦的全球人工智能行動(dòng)峰會(huì)上，歐盟委員會(huì)執(zhí)行副主席維爾庫寧表示已開始著手簡化人工智能監(jiān)管規(guī)則，以便為技術(shù)創(chuàng)新松綁。中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整也主要是遵循統(tǒng)籌發(fā)展和安全的邏輯，2024年3月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》，該規(guī)定出臺(tái)的主要目的是在保障數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益和促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)之間尋求平衡，是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的新背景下，對(duì)《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定作出調(diào)整。

大國競爭聚焦人工智能等前沿科技領(lǐng)域，給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理格局帶來更大不確定性。美國作為國際互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地以及網(wǎng)絡(luò)空間技術(shù)創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”，將人工智能視為數(shù)字時(shí)代大國競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域。2025年1月，美國總統(tǒng)特朗普宣布啟動(dòng)一項(xiàng)名為“星際之門”（Stargate）的龐大人工智能（AI）基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，預(yù)計(jì)未來4年內(nèi)投資5000億美金，以鞏固美國在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。2025年1月，中國人工智能企業(yè)“深度求索”（DeepSeek）發(fā)布DeepSeek-R1模型。該大模型成本僅為同類型模型的二十分之一，性能卻與OpenAI頭部大模型相當(dāng)。這一成果引發(fā)美西方各界高度關(guān)注，部分觀點(diǎn)認(rèn)為DeepSeek的出現(xiàn)是美國人工智能的“斯普特尼克時(shí)刻”，中國正在成為開源人工智能的全球領(lǐng)先者，并將重塑全球人工智能競爭格局。在這場日益白熱化的全球競賽中，歐盟也不甘落后。2025年2月巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)期間，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩強(qiáng)調(diào)，“希望歐洲成為人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先大陸之一”，并官宣了歐盟版的“星際之門”——“InvestAI”計(jì)劃，為歐盟的人工智能發(fā)展籌集2000億歐元，計(jì)劃建設(shè)四個(gè)“人工智能超級(jí)工廠”。美國副總統(tǒng)萬斯出席巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)并發(fā)表演講，他認(rèn)為人工智能不是一個(gè)抽象的政策問題，而是一場高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)和地緣政治競賽，是可以幫助美國獲得經(jīng)濟(jì)和地緣政治優(yōu)勢的戰(zhàn)略資產(chǎn)。

當(dāng)今世界，以人工智能為核心的新一輪科技和產(chǎn)業(yè)競賽已經(jīng)開啟，全球人工智能監(jiān)管可能會(huì)經(jīng)歷重大調(diào)整，并對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。首先，在大國競爭的邏輯下，適度放松人工智能領(lǐng)域監(jiān)管或?qū)⒊蔀槿蛉斯ぶ悄苤卫淼闹匾呦?。美國特朗普政府已?jīng)明確表示將引領(lǐng)人工智能創(chuàng)新，抵制該領(lǐng)域的過度監(jiān)管，保障言論自由，將人工智能驅(qū)動(dòng)的權(quán)力競爭作為政策的優(yōu)先目標(biāo)；盡管歐盟以全球人工智能治理為抓手，試圖獲取更大的國際話語權(quán)，但是在人工智能發(fā)展浪潮所蘊(yùn)含的巨大現(xiàn)實(shí)利益面前，創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)話題在巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)上被熱議，而安全治理議題則被邊緣化，歐盟《人工智能法》很可能加大對(duì)本土企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)力度，而繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)國外企業(yè)的監(jiān)管。其次，各國在人工智能國際規(guī)則制定議題上存在顯著的立場差異，將進(jìn)一步削弱全球人工智能治理的集體行動(dòng)力。作為網(wǎng)絡(luò)空間的“領(lǐng)頭羊”，美國的立場將在國際社會(huì)產(chǎn)生示范和溢出效應(yīng)。美國拜登政府的科技政策更強(qiáng)調(diào)兼顧技術(shù)創(chuàng)新與安全監(jiān)管之間的平衡，相較而言，特朗普政府基于人工智能驅(qū)動(dòng)的大國競爭邏輯則不希望全球人工智能治理束縛美國的“手腳”，美英拒絕簽署2025巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)宣言就是上述邏輯的體現(xiàn)。從國家間博弈的視角看，當(dāng)本已占據(jù)優(yōu)勢的一方轉(zhuǎn)向更加積極的競爭策略，那么棋局中的其他行為體也必然會(huì)不斷強(qiáng)化自身的競爭力，以確保實(shí)力差距不被進(jìn)一步拉大。再次，基于當(dāng)下科技融合發(fā)展的大勢，網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、算力等各領(lǐng)域的發(fā)展相互聯(lián)動(dòng)，全球人工智能領(lǐng)域的監(jiān)管態(tài)勢將不可避免地?cái)U(kuò)散至網(wǎng)絡(luò)空間治理的其他領(lǐng)域，推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)入多重競爭和不同治理模式并存的多元發(fā)展階段。

結(jié)語

數(shù)智時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間既蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展機(jī)遇，也伴隨著諸多不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。從技術(shù)演進(jìn)的視角看，當(dāng)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用滲透至國家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，網(wǎng)絡(luò)空間的概念已經(jīng)基本等同于現(xiàn)實(shí)空間，而處于快速創(chuàng)新和發(fā)展之中的數(shù)字技術(shù)將會(huì)給國家諸多領(lǐng)域帶來全局性的重塑。如何在網(wǎng)絡(luò)空間治理中處理好發(fā)展和安全的關(guān)系成為考驗(yàn)國家治理能力的重要挑戰(zhàn)，也使得全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的內(nèi)涵處于不斷發(fā)展變化之中。從國家間博弈的視角看，地緣政治因素對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理的滲透和影響正不斷強(qiáng)化，特別是當(dāng)人工智能技術(shù)成為影響全球權(quán)力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位和社會(huì)轉(zhuǎn)型的決定性力量時(shí)，大國間不斷加劇的競爭和博弈態(tài)勢將會(huì)給全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的演進(jìn)帶來更大的不確定性。如果說全球治理本身是一種通過各方行為體平等協(xié)商進(jìn)行權(quán)責(zé)分配的集體行動(dòng)，那么數(shù)智時(shí)代在網(wǎng)絡(luò)空間治理形成全球?qū)用娴墓沧R(shí)將更加困難，但聚焦防范重大安全風(fēng)險(xiǎn)和避免國家間競爭失控的大國協(xié)調(diào)仍將發(fā)揮重要作用。

（本文系中國社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程重大項(xiàng)目“人類命運(yùn)共同體的歷史文化根基研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2023YZD049）

注釋

[1]UN, "ITU Toolkit for Cybercrime Legislation," http://www.itu.int/cybersecurity.

[2]《未來今日戰(zhàn)略集團(tuán)：〈 2025 前沿科技趨勢千頁報(bào)告〉》，2025年3月12日，https://www.163.com/dy/article/JQFOPOVU051193U6.html。

[3]全球互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程最早源于技術(shù)層的治理，以互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）、互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）、國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)（ISOC）為代表的技術(shù)社群基于多利益相關(guān)方的治理模式，圍繞互聯(lián)網(wǎng)域名與IP地址分配形成了有序的治理框架，由于技術(shù)層面的互聯(lián)互通規(guī)則本質(zhì)上約束的并不是國家行為體，因而不在本文的討論范圍內(nèi)。

[4]葉偉、姜博謙：《聯(lián)合國打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約開啟網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則新篇章》，《中國信息安全》，2024年第8期。

[5]中國信通院：《全球數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則年度觀察報(bào)告（2024年）》，2024年9月，http://www.caict.ac.cn/english/research/whitepapers/202411/P020241129523268827657.pdf。

[6]《秘書長：聯(lián)合國是為人工智能制定全球標(biāo)準(zhǔn)與治理手段的“理想場所”》，2023年7月18日，https://news.un.org/zh/story/2023/07/1119877。

[7]《美國國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略（2023版）》，2023年5月15日，https://cn-sec.com/wp-content/uploads/2023/05/usasec2023.pdf。

[8]亨利·基辛格、埃里克·施密特、丹尼爾·胡滕洛赫爾：《人工智能時(shí)代與人類未來》，胡利平、風(fēng)君譯，北京：中信出版集團(tuán)，2023年，第15～16頁。

[9]Gintaras Radauskas, "Threat Hunters Successfully Use OpenAI's Operator for Phishing Attack," 13 March 2025, https://cybernews.com/news/openai-operator-phishing-experiment-symantec/.

[10]奇安信：《2024中國政企機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)研究報(bào)告》，2025年3月11日。

The Evolution and Characteristics of Global Cyberspace Governance

in the Digital Intelligence Era

Lang Ping

Abstract: The evolution of global cyberspace governance is driven by two forces: technological evolution and competition between countries. Currently, the new wave of AI technology development is pushing cyberspace to rapidly enter the digital intelligence era. The great changes unseen in a century in the world are accelerating their pace and major powers are intensifying their competition in the cutting-edge technologies of cyberspace and AI. Global cyberspace governance focuses on three key areas: cyberspace security, digital governance, and AI governance. Under the mixed logic of intertwined technological evolution and geopolitical competition, the strategic significance of the digital intelligence era's cyberspace for national economic development and security has been comprehensively enhanced. Coordinated development and security have become an inherent part of national-level cyberspace governance. The competition among major powers focuses on frontier technologies such as AI, bringing greater uncertainty to the process of global cyberspace governance and pushing it into a multi-level competition and coexistence of different governance models in a diversified development stage.

Keywords: global cyberspace governance, AI governance, digital governance, digital intelligence era

責(zé) 編∕包 鈺 美 編∕梁麗琛