【摘要】公共安全治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，政策文本分析是反映國(guó)家治理變化的重要方法。對(duì)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)進(jìn)行政策文本分析發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來我國(guó)公共安全治理活動(dòng)呈現(xiàn)穩(wěn)健調(diào)適的演化特征，在總體保持穩(wěn)定的同時(shí)，公共安全治理的領(lǐng)域歸屬?gòu)纳鐣?huì)治理轉(zhuǎn)向國(guó)家安全，具體目標(biāo)從健全體系轉(zhuǎn)向完善機(jī)制，關(guān)注對(duì)象從傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向新興風(fēng)險(xiǎn)，工作重心從事后處置轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，實(shí)現(xiàn)方法從傳統(tǒng)手段轉(zhuǎn)向科技賦能。經(jīng)過穩(wěn)健調(diào)適，我國(guó)逐漸形成一個(gè)“1＋1＋4＋N”的梁柱型公共安全治理框架，即以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，以完善社會(huì)治理體系為基礎(chǔ)，以防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、社會(huì)治安防控四個(gè)領(lǐng)域?yàn)榛颈P，不斷吸納生物安全、個(gè)人信息保護(hù)、人工智能等新興風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。
【關(guān)鍵詞】公共安全 穩(wěn)健調(diào)適 梁柱架構(gòu) 國(guó)家安全 文本分析
【中圖分類號(hào)】D61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.15.010
【作者簡(jiǎn)介】鐘開斌，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理研究院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，中國(guó)應(yīng)急管理學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)。研究方向?yàn)閼?yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)治理、國(guó)家安全、國(guó)家治理、公共政策，主要著作有《應(yīng)急管理十二講》、《新時(shí)代防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)基本問題研究》、《應(yīng)急決策——理論與案例》、《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)》（合著）等。
公共安全治理是國(guó)家治理的重要組成部分。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足筑牢國(guó)家安全屏障、推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)，就加強(qiáng)我國(guó)公共安全治理作出一系列重大決策部署，推動(dòng)我國(guó)公共安全工作邁上新臺(tái)階。[1]黨的二十屆三中全會(huì)把公共安全列為推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，就完善公共安全治理機(jī)制作出戰(zhàn)略部署。2025年2月28日，習(xí)近平總書記在主持二十屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。[2]善于根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化主動(dòng)進(jìn)行自我革新、完善和提高，形成與時(shí)俱進(jìn)的強(qiáng)大適應(yīng)能力和學(xué)習(xí)能力，被認(rèn)為是中國(guó)共產(chǎn)黨不斷取得成功的關(guān)鍵要素。[3]公共安全治理是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要領(lǐng)域。黨的十八大以來，我國(guó)公共安全治理的發(fā)展變化過程表現(xiàn)出穩(wěn)健調(diào)適的特征——在保持總體持續(xù)穩(wěn)定的同時(shí)，黨和國(guó)家會(huì)根據(jù)發(fā)展環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，及時(shí)對(duì)公共安全治理活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整完善，從而不斷增強(qiáng)公共安全治理工作的適應(yīng)性、針對(duì)性和有效性。
引言
公共安全是指公民、法人或其他組織進(jìn)行正常的生產(chǎn)生活、工作學(xué)習(xí)、休閑社交等活動(dòng)所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和良好的社會(huì)秩序，“一般指不特定多數(shù)人的生命、健康和公私財(cái)產(chǎn)的安全”。[4]公共安全治理是指以政府為中心的多方主體，建立各種必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要的應(yīng)對(duì)措施，對(duì)公共安全事務(wù)進(jìn)行安排和處置，以維護(hù)良好的社會(huì)秩序、保護(hù)公民的合法權(quán)益、保障社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)正常進(jìn)行的過程。公共安全治理的目的，是“通過多方主體的廣泛參與和相互合作，實(shí)現(xiàn)公眾免于人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失的價(jià)值目標(biāo)和客觀結(jié)果”。[5]現(xiàn)有關(guān)于公共安全治理的理論研究，主要包括行為理性、社會(huì)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)三種不同但又密切關(guān)聯(lián)的范式。[6]公共安全治理是中國(guó)特色國(guó)家治理的重要內(nèi)容，是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。我國(guó)現(xiàn)有的公共安全研究，主要圍繞基本理論、管理體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及治理、公共安全事件應(yīng)對(duì)、信息發(fā)布與輿情引導(dǎo)等方面展開。[7]
權(quán)變性是現(xiàn)代組織管理的基本屬性，強(qiáng)調(diào)環(huán)境變量對(duì)組織管理具有重要影響，管理策略的有效性取決于其與環(huán)境的適配程度；管理者必須善于根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化及時(shí)作出調(diào)整，制定適合特定情境的管理策略和方法，才能最大限度提升管理效能。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的黨政體制具有高適應(yīng)性的特征，“決策者和政策倡導(dǎo)者能夠利用各種形式的實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)和獲取必要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具以回應(yīng)不斷變化的社會(huì)環(huán)境”。[8]黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），在論述進(jìn)一步全面深化改革的指導(dǎo)思想時(shí)指出：“推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展更好相適應(yīng)，為中國(guó)式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度保障。”[9]公共安全治理活動(dòng)的變化，是我國(guó)國(guó)家治理模式變化的一個(gè)重要方面。黨的十八大以來，我國(guó)發(fā)展面臨的內(nèi)部和外部環(huán)境發(fā)生很大變化，要求建立與之相適配的、不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整變化的公共安全治理模式。從實(shí)際情況來看，適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化和公共安全形勢(shì)發(fā)展需要，我國(guó)的公共安全治理活動(dòng)在很多方面也出現(xiàn)顯著變化。
黨的十八大以來，我國(guó)關(guān)于公共安全治理的決策部署和實(shí)踐活動(dòng)經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展變化過程？在此過程中，公共安全治理活動(dòng)的各個(gè)構(gòu)成要件有哪些方面是維持不變的，又有哪些方面出現(xiàn)了顯著的變化？本文選取黨的十八大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)，進(jìn)行政策文本的結(jié)構(gòu)分析和內(nèi)容分析，刻畫我國(guó)公共安全治理活動(dòng)的發(fā)展軌跡，總結(jié)其中的“變”與“不變”，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建伴隨實(shí)踐發(fā)展而逐漸形成的中國(guó)特色公共安全治理的梁柱型基本架構(gòu)。
結(jié)構(gòu)與內(nèi)容：考察公共安全治理演變的兩個(gè)維度
系統(tǒng)論指出，系統(tǒng)是由各個(gè)要素按照一定結(jié)構(gòu)形成的關(guān)系復(fù)雜、動(dòng)態(tài)變化的有機(jī)整體；要素、結(jié)構(gòu)、功能是構(gòu)成系統(tǒng)的三個(gè)基本條件，它們共同決定一個(gè)系統(tǒng)的基本形態(tài)和運(yùn)行特征。以塑造和維護(hù)公共安全為目標(biāo)的公共安全治理，是國(guó)家治理的組成部分，也是國(guó)家治理大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。因此，可以從公共安全治理在國(guó)家治理總體布局中的結(jié)構(gòu)變化，以及公共安全治理各個(gè)內(nèi)在構(gòu)成要素的內(nèi)容變化兩個(gè)維度，對(duì)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)進(jìn)行政策文本分析，來考察黨的十八大以來我國(guó)公共安全治理活動(dòng)的總體演變情況。
結(jié)構(gòu)變化：公共安全治理在國(guó)家治理中的位階、位序。國(guó)家治理是指國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者通過政策、法令、規(guī)定等制度安排，管理和規(guī)范國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面事務(wù)，以維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)公共利益、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的過程。國(guó)家治理不是一成不變的，而是隨著內(nèi)部和外部環(huán)境變化而不斷變化。在此過程中，領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)對(duì)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)和政策策略進(jìn)行調(diào)整，從而確定一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家治理的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、具體任務(wù)，并據(jù)此對(duì)有限的資源進(jìn)行相應(yīng)的配置。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，“中國(guó)共產(chǎn)黨人的國(guó)家治理，既在本質(zhì)上區(qū)別于中國(guó)傳統(tǒng)統(tǒng)治者的治理國(guó)家，又在價(jià)值取向和政治主張上區(qū)別于西方的治理理論及其主張”。[10]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，構(gòu)成了新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的總體框架。
公共安全是國(guó)家治理的基礎(chǔ)條件和重要組成部分，維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序是國(guó)家的基本職能。中國(guó)特色國(guó)家治理涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面，塑造和維護(hù)公共安全是其中的一個(gè)重要方面。作為一項(xiàng)以塑造公共安全和維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)楹诵哪繕?biāo)的特殊活動(dòng)，公共安全治理內(nèi)嵌于國(guó)家治理總體框架之中。換言之，公共安全治理是國(guó)家治理大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，是國(guó)家治理中安全穩(wěn)定領(lǐng)域的一個(gè)子領(lǐng)域。根據(jù)系統(tǒng)原理，各個(gè)子系統(tǒng)的變化會(huì)影響整個(gè)系統(tǒng)的變化，整個(gè)系統(tǒng)的變化也會(huì)影響和制約各子系統(tǒng)的變化。黨的十八大以來中國(guó)特色公共安全治理活動(dòng)的變化，首先體現(xiàn)在公共安全治理工作在國(guó)家治理總體布局中的變化。分析黨的十八大以來中國(guó)特色公共安全治理活動(dòng)的變化，首先要觀察國(guó)家治理總體布局的變化，以及公共安全治理工作在其中的位階、位序變化。
國(guó)家是一個(gè)目標(biāo)多元但資源有限的組織，領(lǐng)導(dǎo)者必須在多樣化甚至相互矛盾沖突的目標(biāo)任務(wù)之間進(jìn)行權(quán)衡取舍。[11]在中國(guó)特色國(guó)家治理總體布局中，與公共安全直接相關(guān)的是國(guó)家安全和社會(huì)治理，三者之間構(gòu)成包含、并列、交叉等不同的邏輯關(guān)系。黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)通常會(huì)下設(shè)若干篇、章、節(jié)、目，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)黨和國(guó)家的重要工作進(jìn)行部署安排；不同的“篇—章—節(jié)—目”結(jié)構(gòu)編排，很大程度上反映了不同工作在黨和國(guó)家整體工作中的位置和關(guān)系。本研究將對(duì)黨的十八大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析，考察公共安全治理活動(dòng)在這些重要文獻(xiàn)篇章節(jié)目中位階、位序的變化情況。
內(nèi)容變化：公共安全治理活動(dòng)的具體任務(wù)部署安排。公共安全治理活動(dòng)的變化，還體現(xiàn)在公共安全治理具體任務(wù)安排的變化上，這些具體任務(wù)安排由公共安全治理的不同要素共同構(gòu)成。要素是維持系統(tǒng)運(yùn)行的最小單位，不同要素通過特定的方式構(gòu)成復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和層次結(jié)構(gòu)，從而確保系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)既定的功能。作為一個(gè)具有特定功能的復(fù)雜系統(tǒng)，公共安全治理同樣是一個(gè)由相互聯(lián)系、相互制約的不同要素共同組成的有機(jī)整體。針對(duì)非常態(tài)國(guó)家治理活動(dòng)的應(yīng)急管理，不同學(xué)者提出了不同的要素分類方法。有的將其分為組織、制度、行為、資源等；[12]有的認(rèn)為可分為法律法規(guī)、體制機(jī)構(gòu)（包括公共部門和私人部門）、機(jī)制與規(guī)則、能力與技術(shù)、環(huán)境與文化；[13]有的從思想觀念、管理體制、管理過程以及運(yùn)行機(jī)制等維度進(jìn)行劃分；[14]有的將其細(xì)分為管理客體（突發(fā)事件屬性）、管理主體（應(yīng)急管理組織）、管理目標(biāo)（應(yīng)急管理價(jià)值）、管理規(guī)范（應(yīng)急管理制度）、管理保障（應(yīng)急管理資源）、管理方法（應(yīng)急管理技術(shù)）、管理環(huán)境（應(yīng)急管理文化）等。[15]
基于管理的一般要素，結(jié)合我國(guó)公共安全治理的特殊情境，可以把中國(guó)特色公共安全治理活動(dòng)的內(nèi)在要素分為五個(gè)主要方面，它們共同構(gòu)成一定時(shí)期內(nèi)公共安全治理活動(dòng)的具體任務(wù)安排。一是治理目標(biāo)（治理愿景），即公共安全治理活動(dòng)的任務(wù)要求和努力方向，也就是通過開展公共安全治理活動(dòng)最終要實(shí)現(xiàn)的功能和達(dá)成的效果，包括長(zhǎng)遠(yuǎn)的總體目標(biāo)和短期的具體目標(biāo)。二是治理對(duì)象（治理客體），即威脅公共安全的各種風(fēng)險(xiǎn)或事件，包括自然災(zāi)害、安全事故、傳染病疫情、社會(huì)穩(wěn)定威脅、生物安全威脅、人工智能風(fēng)險(xiǎn)等。三是治理主體，即參與公共安全治理活動(dòng)的各種組織和人員，包括各級(jí)黨委、政府及其有關(guān)部門、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公眾個(gè)人等。四是治理過程（治理環(huán)節(jié)），即開展公共安全治理活動(dòng)的重點(diǎn)階段，也就是在事前源頭治理與風(fēng)險(xiǎn)防控、事中應(yīng)急處置與搶險(xiǎn)救援、事后恢復(fù)重建與學(xué)習(xí)反思等全周期活動(dòng)過程中，如何對(duì)各環(huán)節(jié)進(jìn)行權(quán)衡排序。五是治理方法（治理工具），即開展公共安全治理活動(dòng)所運(yùn)用的具體工作方式、工具手段，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、文化等多樣化的方法。
公共安全治理具體任務(wù)安排的變化，主要通過觀察和比較黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)中對(duì)公共安全治理各個(gè)內(nèi)在要素的描述情況進(jìn)行測(cè)度。在黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)“篇—章—節(jié)—目”的結(jié)構(gòu)編排中，公共安全治理通常作為“節(jié)”來呈現(xiàn)，對(duì)特定時(shí)期內(nèi)公共安全治理工作的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、策略方法等作出具體安排。在黨的十八大以來的不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我國(guó)公共安全治理的具體任務(wù)安排呈現(xiàn)“變”與“不變”相互交織的特征，有的要素保持基本穩(wěn)定，有的則發(fā)生了比較大的變動(dòng)。本研究將圍繞公共安全治理的目標(biāo)、對(duì)象、主體、過程、方法五個(gè)內(nèi)在要素，對(duì)黨的十八大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)中關(guān)于公共安全治理的具體任務(wù)安排進(jìn)行內(nèi)容分析，考察其跨時(shí)段變化情況。
研究方法與資料來源。本文采取政策文本分析方法，系統(tǒng)梳理黨的十八大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)中與公共安全治理相關(guān)的信息，從公共安全治理在國(guó)家治理整體布局中的結(jié)構(gòu)變化，以及公共安全治理內(nèi)在要素的內(nèi)容變化兩個(gè)方面進(jìn)行跨時(shí)段觀察比較，揭示中國(guó)特色公共安全治理活動(dòng)的發(fā)展過程。政策文本分析是一種通過深入分析政策文本的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和語境，揭示政策制定者的意圖、政策背后的邏輯和政策實(shí)施可能帶來的影響的研究方法。近年來，公共管理與公共政策領(lǐng)域越來越多地應(yīng)用文本分析方法，并更廣泛地運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法來挖掘政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)屬性。[16]通過收集更為高頻的文本數(shù)據(jù)并將文本數(shù)據(jù)與更加豐富的數(shù)據(jù)源相結(jié)合，文本分析逐漸從分析文本的結(jié)構(gòu)化特征向非結(jié)構(gòu)化特征、從開展描述性推論向因果推論發(fā)展。[17]
本研究收集的黨的十八大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)，主要包括三個(gè)方面。一是歷次黨代會(huì)審議通過的報(bào)告和歷次中央全會(huì)審議通過的決定或建議；二是習(xí)近平總書記關(guān)于公共安全治理的重要論述，包括作出的重要指示批示，出席黨和國(guó)家重要會(huì)議、主持中央政治局相關(guān)集體學(xué)習(xí)會(huì)、參加重要活動(dòng)時(shí)發(fā)表的重要講話；三是歷年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告。按照“篇—章—節(jié)—目”的結(jié)構(gòu)編排，本研究對(duì)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)中與公共安全治理相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行分類編碼，從章節(jié)的結(jié)構(gòu)和條目的內(nèi)容分別確定公共安全治理的結(jié)構(gòu)屬性和內(nèi)容屬性，進(jìn)而開展跨時(shí)段比較研究。以黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《決定》為例，除引言和結(jié)束語外，《決定》共有15個(gè)部分，分總論（第一部分）、分論（第二至第十四部分主要從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、國(guó)家安全、國(guó)防和軍隊(duì)等方面部署改革）、黨建（第十五部分）三大板塊，內(nèi)容條目通篇排序，開列60條。[18]三大板塊相當(dāng)于“篇”，15個(gè)部分相當(dāng)于“章”，第13章“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”下設(shè)的“（51）完善公共安全治理機(jī)制”相當(dāng)于“節(jié)”（“條”），該“節(jié)”中的“完善安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)排查整治和責(zé)任倒查機(jī)制”相當(dāng)于“目”。
“變”與“不變”：我國(guó)公共安全治理的穩(wěn)健調(diào)適演化特征
圍繞公共安全治理的總體結(jié)構(gòu)與具體內(nèi)容兩個(gè)維度，通過對(duì)黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)進(jìn)行文本分析發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來，我國(guó)發(fā)展環(huán)境和國(guó)家治理模式發(fā)生深刻復(fù)雜變化，中國(guó)特色公共安全治理活動(dòng)呈現(xiàn)“變”與“不變”相互交織的穩(wěn)健調(diào)適演化特征——在保持總體持續(xù)穩(wěn)定的同時(shí)，公共安全治理的總體結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容因時(shí)因勢(shì)不斷調(diào)整優(yōu)化。
公共安全治理的“變”。適應(yīng)黨的十八大以來國(guó)家發(fā)展環(huán)境和國(guó)家治理模式的變化，中國(guó)特色公共安全治理活動(dòng)出現(xiàn)明顯變化，這同時(shí)體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上的戰(zhàn)略性調(diào)整和內(nèi)容上的策略性優(yōu)化兩個(gè)方面。
從結(jié)構(gòu)上的戰(zhàn)略性調(diào)整來看，黨的十八大以來，以黨的十八屆五中全會(huì)和黨的十九屆五中全會(huì)為重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，國(guó)家安全、公共安全、社會(huì)治理三項(xiàng)工作在黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)中的位階、位序發(fā)生較大變化，三者之間先后形成了三種不同的關(guān)系模式。伴隨國(guó)家安全逐漸取代社會(huì)治理成為更高位階的重要議題，公共安全治理的結(jié)構(gòu)歸屬相應(yīng)地從社會(huì)治理領(lǐng)域轉(zhuǎn)向國(guó)家安全領(lǐng)域。
一是社會(huì)治理-公共安全-國(guó)家安全模式。以社會(huì)治理為統(tǒng)領(lǐng)，把公共安全作為社會(huì)治理的一部分，把國(guó)家安全作為公共安全的一部分，三者之間依次形成包含和被包含的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在專章“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”下設(shè)一節(jié)“健全公共安全體系”，并在該節(jié)中對(duì)國(guó)家安全工作進(jìn)行部署，提出“設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全”。
二是社會(huì)治理-“公共安全＋國(guó)家安全”模式。以社會(huì)治理為統(tǒng)領(lǐng)，把公共安全和國(guó)家安全作為社會(huì)治理的兩個(gè)不同部分，公共安全與國(guó)家安全之間為并列關(guān)系。黨的十八屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”部分把公共安全和國(guó)家安全作為兩項(xiàng)重要任務(wù)進(jìn)行部署，強(qiáng)調(diào)健全公共安全體系，建立國(guó)家安全體系。黨的十九大報(bào)告延續(xù)這種表述，在專章“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”下設(shè)“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“有效維護(hù)國(guó)家安全”等節(jié)。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，專章“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全”下設(shè)第三節(jié)“健全公共安全體制機(jī)制”和第五節(jié)“完善國(guó)家安全體系”，分別對(duì)公共安全和國(guó)家安全工作作出部署。
三是國(guó)家安全-“公共安全＋社會(huì)治理”模式。以國(guó)家安全為統(tǒng)領(lǐng)，把公共安全和社會(huì)治理作為國(guó)家安全的兩個(gè)不同部分，公共安全和社會(huì)治理之間為并列關(guān)系。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》列出專章“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”進(jìn)行戰(zhàn)略部署，提出加強(qiáng)國(guó)家安全體系和能力建設(shè)、確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、保障人民生命安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全四個(gè)方面的具體任務(wù)。黨的二十大報(bào)告以專章的形式對(duì)“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”進(jìn)行深入系統(tǒng)闡述、作出全面戰(zhàn)略部署，并在該專章下設(shè)“提高公共安全治理水平”和“完善社會(huì)治理體系”等節(jié)，分別對(duì)公共安全治理和社會(huì)治理工作進(jìn)行部署安排。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《決定》延續(xù)了這種表述，在專章“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”中下設(shè)“完善公共安全治理機(jī)制”和“健全社會(huì)治理體系”等節(jié)。
從內(nèi)容上的策略性優(yōu)化來看，黨的十八大以來，中國(guó)特色公共安全治理活動(dòng)在總體結(jié)構(gòu)上進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的同時(shí)，也不斷推進(jìn)具體內(nèi)容的策略性優(yōu)化，更加明晰特定時(shí)期的任務(wù)要求。具體而言，公共安全治理內(nèi)容上的策略性優(yōu)化，主要體現(xiàn)在治理目標(biāo)、治理對(duì)象、治理過程、治理方法四個(gè)方面。
在治理目標(biāo)上，從健全體系轉(zhuǎn)向完善機(jī)制。體系是不同要素組成的整體結(jié)構(gòu)，機(jī)制是要素之間的具體運(yùn)作方式。在中國(guó)的語境中，公共安全治理體系通常包括領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制、制度規(guī)則、技術(shù)能力、文化環(huán)境等不同方面，公共安全機(jī)制是公共安全體系的一個(gè)重要組成部分。黨的十八大以來，我國(guó)公共安全治理的具體目標(biāo)逐漸從健全公共安全體系轉(zhuǎn)向更加注重完善公共安全機(jī)制，也就是從強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)策略實(shí)施。黨的十八屆三中全會(huì)、黨的十八屆五中全會(huì)和黨的十九大使用的都是“健全公共安全體系”的表述，2015年5月29日進(jìn)行的十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)也以健全公共安全體系為主題。黨的十九大之后，隨著公共安全治理的總體戰(zhàn)略設(shè)計(jì)基本形成，中央重大決策部署中關(guān)于公共安全治理機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容逐漸增多。黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全公共安全體制機(jī)制”；黨的二十屆三中全會(huì)以“完善公共安全治理機(jī)制”為主題對(duì)公共安全治理工作進(jìn)行部署安排，提出完善大安全大應(yīng)急框架下應(yīng)急指揮機(jī)制、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)排查整治和責(zé)任倒查機(jī)制等具體的機(jī)制建設(shè)任務(wù)；2025年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出健全社會(huì)心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制等任務(wù)要求。
在治理對(duì)象上，從傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向新興風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)傳統(tǒng)的公共安全治理對(duì)象主要包括防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、社會(huì)治安防控，這四個(gè)領(lǐng)域構(gòu)成中國(guó)特色公共安全治理的基本盤。十八屆中央政治局就健全公共安全體系進(jìn)行的第二十三次集體學(xué)習(xí)重點(diǎn)部署了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、社會(huì)治安防控四個(gè)方面的工作。黨的十八大以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況變得更加復(fù)雜，影響公共安全的因素日益增多，以網(wǎng)絡(luò)信息安全、生物安全、人工智能風(fēng)險(xiǎn)為代表的新興風(fēng)險(xiǎn)日益受到關(guān)注，被逐漸納入我國(guó)公共安全治理的范疇。在網(wǎng)絡(luò)信息安全方面，黨的十八屆三中全會(huì)提出加大依法管理網(wǎng)絡(luò)力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導(dǎo)體制，確保國(guó)家網(wǎng)絡(luò)和信息安全；黨的二十大報(bào)告提出加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)；黨的二十屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全體制建設(shè)；2025年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出依法嚴(yán)厲打擊黑惡勢(shì)力、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等違法犯罪活動(dòng)。在生物安全方面，黨的二十大報(bào)告、黨的二十屆三中全會(huì)都提出健全生物安全監(jiān)管預(yù)警防控體系。在人工智能安全方面，黨的二十屆三中全會(huì)提出建立人工智能安全監(jiān)管制度。2025年2月28日，在主持二十屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記從加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、網(wǎng)絡(luò)安全、人工智能安全等方面，提出進(jìn)一步強(qiáng)化公共安全治理工作的重點(diǎn)任務(wù)要求。
在治理過程上，從事后處置轉(zhuǎn)向事前預(yù)防。黨的十八大以來，黨和國(guó)家在公共安全治理全過程不同階段的注意力配置發(fā)生變化，事前預(yù)防成為公共安全治理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會(huì)提出建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系。2015年5月29日，在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持關(guān)口前移，加強(qiáng)日常防范，加強(qiáng)源頭治理、前端處理”。黨的十九大將打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)置于“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的首位。黨的十九屆四中全會(huì)再次提出要建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系。2019年1月21日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上指出：“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治職責(zé)”。[19]同年11月29日，在主持十九屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，堅(jiān)持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)。”黨的二十大報(bào)告提出，“堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架”，明確要求“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。[20]2025年2月28日，在主持二十屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”“著力防范重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”。
在治理方法上，從傳統(tǒng)手段轉(zhuǎn)向科技賦能。黨的十八大以來，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革興起，我國(guó)公共安全治理方法歷經(jīng)變革，從以傳統(tǒng)手段為主向更加注重現(xiàn)代科技賦能轉(zhuǎn)變。2015年5月29日，習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要積極推廣應(yīng)用新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝，高度重視大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、智慧工程等現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，不斷提高公共安全裝備水平。”[21]2019年11月29日，習(xí)近平總書記在主持十九屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐，優(yōu)化整合各類科技資源，推進(jìn)應(yīng)急管理科技自主創(chuàng)新，依靠科技提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平。”[22]2025年2月28日，在主持二十屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要“注重運(yùn)用現(xiàn)代科技手段提高社會(huì)治理效能”。為推動(dòng)科技更好地賦能公共安全治理工作，黨的十八大以來，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕63號(hào)）、《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》（2022年）、《安全應(yīng)急裝備重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2023－2025年）》（工信部聯(lián)安全〔2023〕166號(hào)）、《關(guān)于加快應(yīng)急機(jī)器人發(fā)展的指導(dǎo)意見》（應(yīng)急〔2023〕148號(hào)）等政策文件。
公共安全治理的“不變”。黨的十八大以來，在結(jié)構(gòu)上戰(zhàn)略性調(diào)整和內(nèi)容上策略性優(yōu)化的同時(shí)，我國(guó)的公共安全治理活動(dòng)在工作定位以及治理目標(biāo)、治理對(duì)象、治理主體等多個(gè)方面基本保持穩(wěn)定。
公共安全治理的重要地位得以延續(xù)。黨的十八大以來，黨和國(guó)家將公共安全納入國(guó)家治理的總體布局進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，公共安全治理成為黨的十八大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“公共安全是國(guó)家安全的重要體現(xiàn)，一頭連著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一頭連著千家萬戶，是最基本的民生。”[23]黨的十八屆三中全會(huì)就健全公共安全體系提出體制機(jī)制改革任務(wù)，黨的十八屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)公共安全立法、推進(jìn)公共安全法治化的要求，黨的十八屆五中全會(huì)就健全公共安全體系作出部署安排。黨的十九大報(bào)告繼續(xù)就健全公共安全體系提出要求，強(qiáng)調(diào)要樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想；黨的二十大報(bào)告就完善公共安全體系作出部署，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，提高公共安全治理水平；黨的二十屆三中全會(huì)就完善公共安全治理機(jī)制提出要求。中央政治局先后就健全公共安全體系、切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)安定、加強(qiáng)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)、切實(shí)做好國(guó)家安全工作、建設(shè)更高水平平安中國(guó)等主題進(jìn)行集體學(xué)習(xí)。
公共安全治理的總體目標(biāo)得以延續(xù)。公共安全關(guān)乎人民福祉、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。黨的十八大以來，確保國(guó)家安全、社會(huì)安定、人民安寧的總體目標(biāo)貫穿我國(guó)公共安全治理工作之中。黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。2015年5月29日，在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要努力為人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)。黨的十八屆五中全會(huì)指出，要健全公共安全體系，切實(shí)維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。黨的十九大報(bào)告提出，建設(shè)平安中國(guó)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂業(yè)。黨的十九屆四中全會(huì)提出，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)。黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。黨的二十屆三中全會(huì)提出，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng)，切實(shí)保障國(guó)家長(zhǎng)治久安。2025年2月28日，習(xí)近平總書記在主持二十屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)更高水平平安中國(guó)，事關(guān)事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、事關(guān)人民美好生活、事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安。
公共安全治理的基本盤得以延續(xù)。黨的十八大以來我國(guó)把網(wǎng)絡(luò)信息安全、生物安全、人工智能風(fēng)險(xiǎn)等新興風(fēng)險(xiǎn)納入公共安全治理范疇，而防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、社會(huì)治安防控一直是我國(guó)公共安全治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，構(gòu)成我國(guó)公共安全治理的基本盤。黨的十八屆三中全會(huì)從保障食品藥品安全、深化安全生產(chǎn)管理體制改革、健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制、加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理四個(gè)方面對(duì)健全公共安全體系作出部署安排；黨的十八屆五中全會(huì)、黨的十九大等延續(xù)了這種表述?？v觀黨的十八大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)關(guān)于公共安全治理的任務(wù)安排，雖然工作重點(diǎn)有所不同，但基本涵蓋了這四個(gè)主要領(lǐng)域。較大的變化出現(xiàn)在黨的十九屆四中全會(huì)，將“完善社會(huì)治安防控體系”與“健全公共安全體制機(jī)制”并列作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、建設(shè)更高水平平安中國(guó)的重要任務(wù)，這意味著社會(huì)治安防控成為與公共安全治理并列的任務(wù)。黨的十九屆五中全會(huì)將公共安全治理與社會(huì)治理并列安排，共同作為國(guó)家安全兩項(xiàng)平行的重點(diǎn)任務(wù)，社會(huì)治安防控被劃入社會(huì)治理領(lǐng)域。黨的二十大報(bào)告和黨的二十屆三中全會(huì)《決定》延續(xù)了該表述。
公共安全治理的多方主體得以延續(xù)。黨的十八大以來，我國(guó)公共安全治理始終堅(jiān)持共建共治共享的理念，打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的共同體，發(fā)揮各方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。2015年5月29日，在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記對(duì)公共安全治理的多方共治責(zé)任提出明確要求：各級(jí)黨委和政府要承擔(dān)起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任；要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑；積極引導(dǎo)社會(huì)輿論和公眾情緒，動(dòng)員全社會(huì)的力量來維護(hù)公共安全?？v觀黨的十八大以來黨和國(guó)家重要文獻(xiàn)關(guān)于公共安全治理的具體任務(wù)安排，都在體現(xiàn)和落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多方共治要求。
基本演化特征：穩(wěn)健調(diào)適?？v觀黨的十八大以來我國(guó)公共安全治理總體結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容的發(fā)展過程，呈現(xiàn)一種“變”與“不變”相互交織的穩(wěn)健調(diào)適特征。其中，穩(wěn)健具體表現(xiàn)為公共安全治理“不變”的特征，即總體上保持持續(xù)穩(wěn)定；調(diào)適具體表現(xiàn)為公共安全治理“變”的特征，即根據(jù)內(nèi)部和外部環(huán)境的變化因時(shí)因勢(shì)不斷調(diào)整優(yōu)化。具體而言，公共安全治理“不變”的穩(wěn)健特性，體現(xiàn)在此項(xiàng)工作的重要性以及治理目標(biāo)、治理對(duì)象、治理主體等具體任務(wù)安排方面總體保持穩(wěn)定；公共安全治理“變”的調(diào)適特性，體現(xiàn)在公共安全治理的總體結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容方面發(fā)生調(diào)整。結(jié)構(gòu)上的變化表現(xiàn)為公共安全治理在國(guó)家治理總體布局中的領(lǐng)域歸屬?gòu)纳鐣?huì)治理轉(zhuǎn)向國(guó)家安全；內(nèi)容上的變化表現(xiàn)為公共安全治理的具體目標(biāo)從健全體系轉(zhuǎn)向完善機(jī)制，關(guān)注對(duì)象從傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向新興風(fēng)險(xiǎn)，工作重心從事后處置轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，實(shí)現(xiàn)方法從傳統(tǒng)手段轉(zhuǎn)向科技賦能。
學(xué)術(shù)界曾運(yùn)用“內(nèi)核-邊層”分析框架對(duì)中國(guó)改革進(jìn)行政治學(xué)解讀，把以邊層啟動(dòng)和內(nèi)核調(diào)控為基本特征的中國(guó)改革稱為“可控的放權(quán)式改革”。[24]借用“內(nèi)核-邊層”分析框架可以發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來，中國(guó)特色公共安全治理的穩(wěn)健調(diào)適過程是一個(gè)內(nèi)核維持基本不變而邊層適時(shí)進(jìn)行調(diào)整的過程，呈現(xiàn)“穩(wěn)中有變、穩(wěn)中求進(jìn)、以變促穩(wěn)”的演化軌跡。習(xí)近平總書記在論述戰(zhàn)略和策略的關(guān)系時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要把戰(zhàn)略的原則性和策略的靈活性有機(jī)結(jié)合起來，靈活機(jī)動(dòng)、隨機(jī)應(yīng)變、臨機(jī)決斷，在因地制宜、因勢(shì)而動(dòng)、順勢(shì)而為中把握戰(zhàn)略主動(dòng)”。[25]政策多變和政策固化是公共政策中一對(duì)永恒的矛盾，“公共政策的調(diào)適性穩(wěn)定是政策系統(tǒng)與外部環(huán)境的精妙平衡與和諧共生”。[26]中國(guó)特色公共安全治理的穩(wěn)健調(diào)適過程，是中國(guó)共產(chǎn)黨將戰(zhàn)略性堅(jiān)守與策略性調(diào)整相結(jié)合的思路的集中反映，呈現(xiàn)典型的調(diào)適性穩(wěn)定特征。
框架建構(gòu)：“1＋1＋4＋N”的梁柱型公共安全治理結(jié)構(gòu)
經(jīng)由黨的十八大以來的穩(wěn)健調(diào)適過程，中國(guó)特色公共安全治理活動(dòng)逐漸形成一個(gè)由頂梁、支柱和底座共同組成的“1＋1＋4＋N”的梁柱型架構(gòu)（見圖1）。這個(gè)架構(gòu)以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，以防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、社會(huì)治安防控四大領(lǐng)域?yàn)榛久?，以完善社?huì)治理體系為基礎(chǔ)，不斷吸納個(gè)人信息安全、生物安全等新興風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。
頂梁：堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)。黨的十八大以來，面對(duì)世界百年未有之大變局下波譎云詭、復(fù)雜多變的安全環(huán)境，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出總體國(guó)家安全觀，并將其列為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，“標(biāo)志著安全問題已經(jīng)從此前的行政管理層面上升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面”。[27]在黨的十八大以來黨和國(guó)家的重要文獻(xiàn)中，國(guó)家安全是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)、保證人民安居樂業(yè)的“頭等大事”，是“民族復(fù)興的根基”，是“中國(guó)式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要基礎(chǔ)”；“國(guó)家安全工作是黨治國(guó)理政一項(xiàng)十分重要的工作，也是保障國(guó)泰民安一項(xiàng)十分重要的工作”；[28]“必須堅(jiān)定不移貫徹總體國(guó)家安全觀，把維護(hù)國(guó)家安全貫穿黨和國(guó)家工作各方面全過程，確保國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”。[29]
隨著國(guó)家安全超越社會(huì)治理成為位階更高的重大戰(zhàn)略任務(wù)，公共安全治理的領(lǐng)域歸屬也逐漸從社會(huì)治理轉(zhuǎn)向國(guó)家安全，公共安全治理工作逐漸由社會(huì)治理的組成部分變?yōu)閲?guó)家安全工作的重要組成部分。適應(yīng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，做好公共安全治理工作必須堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，自覺將其作為國(guó)家治理的重要組成部分，放在主動(dòng)塑造和積極維護(hù)國(guó)家安全、努力建設(shè)更高水平平安中國(guó)的總體框架下進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。2015年5月29日，習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“自覺把維護(hù)公共安全放在維護(hù)最廣大人民根本利益中來認(rèn)識(shí)，放在貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀中來思考，放在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來把握”。[30]黨的二十大報(bào)告提出，要“建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系”。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“完善大安全大應(yīng)急框架下應(yīng)急指揮機(jī)制”。
底座：推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。黨的十八大以來，公共安全治理與社會(huì)治理被一并列為國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要任務(wù)。國(guó)家治理是一個(gè)兼具常態(tài)治理和非常態(tài)治理的復(fù)合體，在以規(guī)則為基礎(chǔ)的常態(tài)和以問題為導(dǎo)向的應(yīng)急態(tài)之間還存在第三種模糊形態(tài)——“轉(zhuǎn)換態(tài)”。[31]其中，非常態(tài)治理主要是對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和矛盾問題等非常規(guī)情形的治理，常態(tài)治理主要是對(duì)一般條件和常態(tài)情形的治理。作為國(guó)家治理的一個(gè)子領(lǐng)域和一項(xiàng)標(biāo)本兼治的全周期活動(dòng)，公共安全治理必須延伸至前端常態(tài)的源頭治理和后端非常態(tài)的應(yīng)急管理。其中，作為前端常態(tài)化源頭治理的社會(huì)治理構(gòu)成公共安全治理的底座。良好的社會(huì)治理能夠促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和平衡發(fā)展，從根源上避免或減少公共安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，進(jìn)而在更深層次主動(dòng)塑造公共安全。
筑牢公共安全治理的底座，夯實(shí)公共安全治理的常態(tài)化基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持源頭治理、預(yù)防為主，加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，增強(qiáng)社會(huì)治理效能，積極推進(jìn)更高水平平安中國(guó)建設(shè)。要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，進(jìn)一步健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，確保社會(huì)既充滿生機(jī)活力又保持安定有序，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。尤其是，要堅(jiān)持和發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建設(shè)平安和諧社會(huì)，最大限度從源頭上避免或減少各類社會(huì)矛盾糾紛的產(chǎn)生，大力提升維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力。
支柱：強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域治理。在中國(guó)特色公共安全治理梁柱型架構(gòu)中，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、社會(huì)治安防控等傳統(tǒng)公共安全領(lǐng)域，以及網(wǎng)絡(luò)信息安全、生物安全、人工智能等新興安全領(lǐng)域構(gòu)成支柱，發(fā)揮著承上啟下的重要作用。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀牛’事件隨時(shí)可能發(fā)生。”[32]伴隨新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的快速發(fā)展，威脅公共安全的因素日益增多；特別是人工智能的迅猛發(fā)展和廣泛應(yīng)用，帶來新的極端風(fēng)險(xiǎn)（如加劇大規(guī)模失業(yè)、助長(zhǎng)恐怖主義或技術(shù)失控）。[33]同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益成為一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，各種風(fēng)險(xiǎn)相互之間更容易耦合疊加、傳導(dǎo)演化、交織震蕩成為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)綜合體，產(chǎn)生錯(cuò)綜復(fù)雜的連鎖聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
建強(qiáng)公共安全治理的支柱，要堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、總體設(shè)計(jì)，通過抓好各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的安全為整體公共安全乃至國(guó)家整體安全創(chuàng)造條件。一方面，要進(jìn)行前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性謀劃，科學(xué)預(yù)判經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各類公共安全風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提前做好思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備；另一方面，在做好各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域公共安全治理工作的同時(shí)，要健全跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨層級(jí)協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)跨域協(xié)同研判決策和應(yīng)急處置能力，有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)連鎖聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
（本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究闡釋黨的二十屆三中全會(huì)精神重大創(chuàng)新項(xiàng)目“公共安全治理機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2024YZD016；博士研究生韓馨蕊對(duì)本文亦有重要貢獻(xiàn)）
注釋
[1]鐘開斌：《習(xí)近平關(guān)于公共安全的重要論述：一個(gè)總體框架》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第2期。
[2]《堅(jiān)定不移貫徹總體國(guó)家安全觀 把平安中國(guó)建設(shè)推向更高水平》，《人民日?qǐng)?bào)》，2025年3月2日，第1版。
[3]俞可平、托馬斯·海貝勒、安曉波主編：《中共的治理與適應(yīng)：比較的視野》，北京：中央編譯出版社，2015年。
[4]呂偉、劉丹：《公共安全與應(yīng)急管理：模型與方法》，北京：人民出版社，2017年，第1頁。
[5]嚴(yán)佳、張海波：《公共安全及其治理：理論內(nèi)涵與制度實(shí)踐》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2022年第12期。
[6]顏燁：《公共安全治理的理論范式評(píng)述與實(shí)踐整合》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2020年第1期。
[7]湯志偉、鐘宗炬：《基于CSSCI的國(guó)內(nèi)公共安全研究知識(shí)圖譜分析》，《現(xiàn)代情報(bào)》，2017年第2期。
[8]王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2008年第6期。
[9]《〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2024年，第147頁。
[10]王浦劬：《國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的含義及其相互關(guān)系》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第3期。
[11]呂冰洋、張兆強(qiáng)：《地方政府的多目標(biāo)治理：事實(shí)與規(guī)律》，《財(cái)經(jīng)問題研究》，2022年第6期。
[12]高小平：《中國(guó)特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》，2008年第11期。
[13]薛瀾：《中國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變》，《行政管理改革》，2010年第8期。
[14]肖晞、陳旭：《公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的四重含義》，《學(xué)習(xí)與探索》，2020年第4期。
[15]鐘開斌：《國(guó)家應(yīng)急管理體系：框架構(gòu)建、演進(jìn)歷程與完善策略》，《改革》，2020年第6期。
[16]李江等：《用文獻(xiàn)計(jì)量研究重塑政策文本數(shù)據(jù)分析——政策文獻(xiàn)計(jì)量的起源、遷移與方法創(chuàng)新》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2015年第12期。
[17]黃萃、呂立遠(yuǎn)：《文本分析方法在公共管理與公共政策研究中的應(yīng)用》，《公共管理評(píng)論》，2020年第4期。
[18]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定〉的說明》，《求是》，2024年第16期。
[19]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第223頁。
[20]《中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2022年，第44頁。
[21]中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平關(guān)于總體國(guó)家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第144頁。
[22]中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第81頁。
[23]中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會(huì)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第151頁。
[24]徐勇：《內(nèi)核-邊層：可控的放權(quán)式改革——對(duì)中國(guó)改革的政治學(xué)解讀》，《開放時(shí)代》，2003年第1期。
[25]習(xí)近平：《以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)》，《求是》，2025年第1期。
[26]陳水生、祝辰浪：《中國(guó)公共政策調(diào)適性穩(wěn)定的內(nèi)在機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑》，《政治學(xué)研究》，2022年第3期。
[27]鐘開斌、薛瀾：《以理念現(xiàn)代化引領(lǐng)體系和能力現(xiàn)代化：對(duì)黨的十八大以來中國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的一個(gè)理論闡釋》，《管理世界》，2022年第8期。
[28]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第四卷，北京：外文出版社，2022年，第389頁。
[29]《習(xí)近平著作選讀》第一卷，北京：人民出版社，2023年，第43頁。
[30]中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第150頁。
[31]劉一弘、高小平：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的第三種治理形態(tài)——“轉(zhuǎn)換態(tài)”的存在方式與政府應(yīng)對(duì)》，《政治學(xué)研究》，2021年第4期。
[32]《黨的二十大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2022年，第24頁。
[33]Y. Bengio, G. Hinton, A. Yao et al., “Managing Extreme AI Risks Amid Rapid Progress,“ Science, 2024(384), 6698.
Robust Adaptation: The Evolutionary Characteristics of Public Safety Governance in China
Zhong Kaibin
Abstract: Public safety governance is a critical component of national governance, and policy text analysis serves as an important method for reflecting changes of national governance. By analyzing key policy documents from the Communist Party of China (CPC) and the Chinese government, this article finds that since the 18th National Congress of the CPC, China's public safety governance has exhibited an evolutionary characteristic of robust adaptation. While maintaining overall stability and consistency, its structural location has shifted from social governance to national security, its specific objective has transitioned from system-building to mechanism refinement, its focus has expanded from traditional risks to emerging risks, its operational emphasis has moved from post-incident response to preventive measures, and its methodologies have evolved from traditional approaches to technology-enabled solutions. Through this process of robust adaptation, China has gradually established a "1+1+4+N" pillar-beam framework for public safety governance: guided by the Holistic National Security Concept, grounded in the improvement of the social governance system, anchored by four key areas — disaster prevention, mitigation, and relief; workplace safety; food and drug safety; and public security prevention and control — while continuously incorporating emerging risk domains such as biosecurity, personal information protection, and artificial intelligence.
Keywords: public safety, robust adaptation, pillar-beam framework, national security, text analysis
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛
