國家公園立法專題調研合影，左五本文作者（張希武）

2025年9月12日，《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱《國家公園法》）經十四屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，將于2026年1月1日起施行。標志著中國國家公園體系建設從試點探索邁入了全面法治化的新紀元。作為自然生態(tài)保護工作者，筆者通過系統研讀法律文本，深感其體系之完備、邏輯之嚴密、創(chuàng)新之突出。本文旨在系統梳理其理論根基、制度創(chuàng)新，并深入探討其從文本走向實踐的落實路徑，以期為法律的貫徹落實提供有益參考。

理論根基：回應時代需求的法治答案

《國家公園法》的出臺，是對“為何保護”“為誰保護”“如何保護”等根本性問題的系統性法治回應。

（一） 概念法定與體制統一：終結治理“碎片化”

法律的首要貢獻在于實現了“國家公園”概念的法定化。該法界定：“國家公園是指由國務院批準設立，以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地和海洋區(qū)域。”這一精確界定，清晰劃定了國家公園的設立主體、根本目的與空間范圍，使其在法律上區(qū)別于自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等其他類型的自然保護地。《國家公園法》通過“內涵+外延”的立法技術，將“國家公園”這一概念精確化，不僅為執(zhí)法和司法提供了依據，更體現了立法者對法律確定性的追求。

更具現實意義的是，法律針對長期存在的“九龍治水”頑疾，構建了“統一、協調、高效”的管理體制。明確國務院國家公園主管部門負責全國國家公園的統一監(jiān)督管理，各國家公園管理機構具體承擔保護管理職責，國家公園所在地地方政府負責經濟社會發(fā)展綜合協調等職責，并建立了跨部門、跨區(qū)域的協同機制與信息共享平臺。這一設計是“整體政府”理論在生態(tài)治理領域的生動實踐。英國學者波利特提出的“整體政府”理論強調通過跨部門協作解決公共治理中的“碎片化”問題。《國家公園法》確立的管理體制，不僅回應了這一理論訴求，更通過立法確立了協同機制的法律效力。

從行政法角度看，這種“總—分”式的職責劃分模式，完美體現了“權責一致”的基本原則。通過明確各部門的職責邊界，既避免了職能交叉帶來的推諉扯皮，又防止了職責空白導致的管理真空。在實踐中，首批設立的5個國家公園已經展現出體制統一的巨大優(yōu)勢。三江源國家公園歸并了園區(qū)內4縣的國土、環(huán)保、水利、林草等職能，實施大部門制改革，徹底打破了“九龍治水”的藩籬；大熊貓國家公園橫跨四川、陜西、甘肅三省，成功整合了69個各類自然保護地，實現了跨省域的協同管理。這種體制重構，展現了國家重塑生態(tài)治理體系的決心，是解決復雜系統性生態(tài)問題的必由之路。

（二） 體系化頂層設計：確立保護地體系的核心

法律開宗明義地規(guī)定“國家建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，這標志著國家公園在保護地體系中居于最高層級、具有最強保護強度。其設立標準極為嚴格，旨在將“自然生態(tài)系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集”的自然生態(tài)空間納入其中，實行最嚴格的保護。根據《國家公園空間布局方案》，我國將在全國布局49個國家公園候選區(qū)，總面積約110萬平方公里，其中陸域面積約99萬平方公里、海域面積約11萬平方公里，占陸域國土面積的10.3%。這一宏大規(guī)模，充分體現了國家保護最重要自然生態(tài)空間的堅定意志。

從法學視角看，這構建了一個層次分明的新型保護地法律體系，適用“特別法優(yōu)于一般法”的原則，確保了國家公園保護的優(yōu)先效力。通過確立國家公園在自然保護地體系中的主體地位，實際上構建了一個層次分明、效力有別的新型保護地法律體系。這種立法設計既考慮了生態(tài)系統的整體性，又兼顧了不同保護地的特殊性，體現了立法技術的系統性和科學性。

從生態(tài)學視角看，這符合保護生物學中的旗艦物種與生態(tài)系統完整性理論。美國生態(tài)學家索爾在《保護生物學》中強調：“保護地的有效性不僅取決于單個保護區(qū)的管理，更取決于保護地網絡的系統規(guī)劃。”《國家公園法》確立的以國家公園為主體的自然保護地體系，正是這一理論的法律實踐，旨在通過保護關鍵區(qū)域和旗艦物種，維系整個生態(tài)系統的結構和功能。首批5個國家公園整合120多個各類保護地，以及未來49個候選區(qū)將整合700個以上保護地的宏偉藍圖，正是對這一系統性保護理念的法律背書與實踐展開。以大熊貓國家公園為例，通過整合原有分散的保護地，使大熊貓棲息地連通性得到顯著改善，13個相對獨立的大熊貓局域種群實現基因交流，有效解決了種群隔離帶來的滅絕風險。

（三） 辯證統一的邏輯：平衡保護與發(fā)展的智慧

《國家公園法》絕非一部簡單的禁止性法規(guī)，其精髓在于確立了“保護優(yōu)先、全民共享、綠色發(fā)展”這一辯證統一理念。這三大邏輯構成了一個有機整體，闡釋了“在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護”的生態(tài)文明理念。

“保護優(yōu)先”是底線與紅線，體現了代際公平的生態(tài)倫理。法律將維護生態(tài)系統的原真性和完整性作為首要目標，確保當代發(fā)展不犧牲后代的生態(tài)福祉。這回應了“為什么保護”的根本問題，是生態(tài)文明價值觀在法律中的體現。

“全民共享”回答了“為誰保護”的問題，明確了國家公園的全民公益性。法律專章規(guī)定“全民共享”，保障公眾的生態(tài)體驗、環(huán)境教育權利，并關注社區(qū)發(fā)展。這表明國家公園不僅是國家的戰(zhàn)略資源，更是全體人民的共同財富，其生態(tài)福祉應由人民共享。這極大地增強了法律的正當性和感召力，是社會主義公有制在生態(tài)領域的具體實現形式。

“綠色發(fā)展”則探索了“如何協調”的路徑，旨在通過制度創(chuàng)新，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。法律中設計的生態(tài)管護崗位、特許經營、生態(tài)補償等機制，正是為了將生態(tài)保護產生的“正外部性”內部化，讓當地居民從“被動受限者”轉變?yōu)?ldquo;主動保護者”。

在實踐中，這一邏輯已經結出碩果。東北虎豹國家公園通過生態(tài)補償機制，對因野生動物保護受損的農戶進行補償，2024年累計發(fā)放補償資金1.2億元，有效緩解了人獸沖突；武夷山國家公園推廣生態(tài)茶園模式，茶葉價格平均提升30%以上，帶動茶農年均增收超萬元；三江源國家公園設立生態(tài)管護崗位，1.7萬牧民轉為生態(tài)管護員，戶均年增收2.16萬元。這些鮮活案例充分證明，綠水青山就是金山銀山，一碗“生態(tài)飯”能夠實現生態(tài)保護與民生改善的共贏。

制度創(chuàng)新：支撐起國家公園法治化治理的大廈

《國家公園法》的生命力在于其設計了一系列具有高度創(chuàng)新性和可操作性的具體制度。

（一） 科學分區(qū)管控制度：從“一刀切”到“精準化”

法律將國家公園劃分為“核心保護區(qū)”和“一般控制區(qū)”，實施差異化管理。核心保護區(qū)是生態(tài)“心臟”，除必要的保護、管理和特殊國家戰(zhàn)略活動外，禁止一切人為活動。一般控制區(qū)則允許在嚴格管控下，開展生態(tài)體驗、科普教育等活動。據統計，在已設立的5個國家公園中，核心保護區(qū)面積平均占比達到74.3%，確保了對最關鍵生態(tài)區(qū)域的嚴格保護。

這種分區(qū)模式體現了“分類施策”的科學管理哲學。從生態(tài)學角度看，這符合景觀生態(tài)學中的“格局-過程-尺度”理論，即通過優(yōu)化景觀空間格局來維護生態(tài)過程的完整性。核心保護區(qū)實行“最嚴格保護”，猶如為生態(tài)系統的“心臟”設置了無菌艙；一般控制區(qū)則允許“可持續(xù)利用”，為公眾親近自然、開展科研教育提供了空間，這既是對生態(tài)規(guī)律的尊重，也是對人性需求的回應。

從公共政策分析視角看，這種分區(qū)模式是“空間分區(qū)管制”這一經典政策工具在生態(tài)保護領域的創(chuàng)新應用。它通過空間規(guī)制實現了保護與利用的平衡，體現了比例原則在環(huán)境管理中的運用——根據生態(tài)價值的不同，采取與其重要性和敏感性相稱的管理強度。在實踐中，海南熱帶雨林國家公園將最具代表性的熱帶雨林生態(tài)系統劃入核心保護區(qū)，實行封閉管理，同時在不影響生態(tài)完整性的區(qū)域設置生態(tài)步道和科普館，2024年接待訪客85萬人次，其中科研團隊超200批次，既實現了嚴格保護，又滿足了科研和體驗需求。

（二） 自然資源統一確權登記制度：“定分”以“止爭”

法律規(guī)定，對國家公園內的自然資源，應當作為獨立登記單元進行統一確權登記。此舉旨在清晰界定國家公園內各類自然資源的資產所有權、使用權等權利主體和邊界，實現“底數清、權屬明、責任實”。截至2025年7月，首批5個國家公園已全部完成自然資源統一確權登記，登記總面積超過23萬平方公里，確權各類自然資源資產價值超萬億元。

從產權經濟學角度看，這直接回應了“公地悲劇”理論所揭示的問題。當資源產權不清時，理性個體傾向于過度使用公共資源，導致資源枯竭。統一確權登記，從法律上明確了“誰所有”“誰使用”“誰保護”，界定了排他性的產權，為解決長期存在的權屬爭議和管理模糊地帶提供了制度基礎。

從物權法理論看，這體現了物權法定原則和公示公信原則在自然資源領域的確立。通過不動產登記簿這一法定形式，將國家公園內自然資源的物權狀況予以公示，賦予其對抗第三人的法律效力，為自然資源資產的交易、抵押、補償等提供了法律保障。以大熊貓國家公園為例，通過確權登記明確國有林地占比82%，集體林地占比18%，并分別與國有林場、村集體簽訂保護協議，解決了358處歷史遺留的權屬爭議問題。這不僅是自然資源管理領域的一項重大基礎性改革，也彰顯了運用法治思維和法治方式解決生態(tài)問題的決心。

（三） 多渠道資金保障與生態(tài)補償機制：實現環(huán)境正義

法律確立了“以財政投入為主、社會參與為輔”的多渠道資金保障制度，將國家公園建設管理經費納入各級政府預算，并鼓勵社會力量通過捐贈、基金等方式參與。同時，它健全了生態(tài)保護補償機制，通過財政轉移支付和市場化補償等多種途徑，對因保護需要而做出貢獻或利益受損的地區(qū)和群體進行合理補償。數據顯示，中央財政每年對國家公園的轉移支付資金超過50億元，帶動地方和社會投入超30億元。

從公共經濟學角度看，國家公園提供的生態(tài)服務具有典型的公共產品屬性，其非排他性和非競爭性決定了市場機制在供給上會失靈，因此必須以財政投入為主。同時，法律鼓勵社會參與，又引入了“第三部門”理論的視角，通過志愿機制彌補政府和市場的不足。

更重要的是，生態(tài)補償機制體現了對環(huán)境正義的追求。它承認生態(tài)保護行為產生的正外部性，并試圖通過制度化的補償，將外部效益內部化，讓保護者不吃虧、能受益，從而激發(fā)其持續(xù)保護的內生動力。這符合科斯定理所揭示的原理：在產權明確的前提下，通過合理的制度安排可以解決外部性問題。東北虎豹國家公園建立以來，累計投入生態(tài)補償資金15.8億元，對因保護受損的1.2萬戶居民進行補償；武夷山國家公園創(chuàng)新“生態(tài)積分”制度，居民通過參與巡護可獲得積分兌換生活物資，已有超千戶家庭參與。這些實踐充分證明，建立可持續(xù)的生態(tài)保護模式，必須妥善處理好利益分配關系，實現生態(tài)正義。

（四） 綜合執(zhí)法與公眾參與機制：剛柔并濟的治理藝術

法律授權國家公園管理機構履行相關領域的行政執(zhí)法職責，并建立跨部門執(zhí)法協作機制，以解決執(zhí)法力量分散、效能不高的問題。另一方面，法律大力倡導公眾參與，從制度上保障了公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權和受益權，鼓勵志愿者、社會組織、社區(qū)居民等參與到國家公園的保護、管理和服務中。據統計，各國家公園已組建統一執(zhí)法隊伍，累計開展聯合執(zhí)法行動1200余次，查處違法行為358起；同時發(fā)展注冊志愿者2.3萬人，年均開展志愿服務超10萬小時。

強化綜合執(zhí)法，是運用國家強制力為生態(tài)保護“筑盾”，嚴厲打擊違法行為，維護法律剛性。這符合“規(guī)制理論”中關于命令控制型手段在環(huán)境治理中基礎性作用的論述。而推動公眾參與，則是凝聚社會共識為生態(tài)保護“聚氣”，構建共建共治共享的治理格局。這體現了協同治理理論的要義，即通過建立政府、市場、社會等多方主體之間的協作網絡，共同應對復雜的公共問題。

我們深感，國家公園的保護事業(yè)，絕非政府部門的“獨角戲”，而是需要全社會共同參與的“交響樂”。法律通過賦予公眾舉報權、鼓勵志愿服務、支持社區(qū)參與特許經營等方式，將“全民公益行”落到了實處，極大地拓展了治理的深度和廣度。從民主理論視角看，這種廣泛的公眾參與也是參與式民主在環(huán)境事務中的具體實踐，有助于增強決策的合法性和執(zhí)行力。三江源國家公園注冊志愿者超5000人，年均開展巡護活動120次；武夷山國家公園建立“民間林長”制度，聘請當地居民擔任生態(tài)監(jiān)督員；海南熱帶雨林國家公園與周邊26個村寨建立共建共管機制。這些創(chuàng)新實踐表明，只有當保護成為全民的自覺行動時，國家公園才能真正實現長治久安。

落地抓實：法律的生命在于實施

通過對《國家公園法》的學習，對其從文本走向現實所面臨的挑戰(zhàn)與路徑也有了一些思考。

（一） 強化法治宣傳，推動認知統一

建議開展大規(guī)模、分層次、多形式的普法活動。對管理者，重點培訓法律條款與執(zhí)法要求；對企業(yè)和社區(qū)居民，側重講解行為規(guī)范與權利義務；對社會公眾，則通過新媒體等渠道，普及國家公園理念與規(guī)則。各國家公園應結合自身特點，制作通俗易懂的宣傳材料，如在入口處設置法治宣傳欄，標注禁止行為及舉報電話；利用“世界地球日”“生物多樣性日”等節(jié)點開展主題活動。目標是讓法治精神成為全社會守護國家公園的共同準則，形成“知法、懂法、守法、護法”的良好社會氛圍。

（二） 完善配套制度，確保落地生根

國家層面的法律是框架，需要各地結合實際，加快制定和完善總體規(guī)劃、分區(qū)管控細則、生態(tài)補償標準、特許經營管理辦法等配套制度。要特別注意與國土空間規(guī)劃的銜接，確保國家公園規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃協調統一。同時，要建立國家公園技術標準體系，制定監(jiān)測、評估、修復等技術規(guī)程，為精細化管理和科學保護提供支撐。配套制度的完善程度直接決定法律實施的效果，必須作為工作的重中之重來抓。

（三） 加強能力建設，支撐智慧管理

面對國家公園廣闊的地域和復雜的生態(tài)系統，必須提升管理隊伍的專業(yè)化水平，并廣泛應用現代科技手段。要加快建設“空天地一體化”監(jiān)測網絡，實現衛(wèi)星遙感監(jiān)測全覆蓋、無人機巡護常態(tài)化、地面?zhèn)鞲衅骶W絡化。東北虎豹國家公園建成的“天地空”一體化生態(tài)感知監(jiān)測體系是成功典范。該系統作為全球首個全域覆蓋、實時高效的自然資源監(jiān)測、評估和管理系統，分為野外信息采集、實時傳輸、數據分析處理三層架構，通過700M有線無線融合的LTE承載網絡，可完成紅外野保相機圖像和高清視頻的實時回傳，土壤、水質、空氣等傳感器的生態(tài)因子采集回傳，以及實時查詢護林員巡護軌跡。截至目前，東北虎豹國家公園已完成了95個基站建設，通過人工智能分析有價值的影像資料超過200萬條。這種科技手段大幅提高了巡護效率，把人類活動對自然的干擾降到最低，其成功經驗值得在全國范圍內推廣。

（四） 推動社區(qū)融合，實現共生共贏

必須將社區(qū)居民視為國家公園建設的利益相關者和重要依靠力量。要通過完善生態(tài)管護崗位設置、創(chuàng)新利益分享模式、扶持生態(tài)友好型產業(yè)等，切實保障其合法權益。建議在未來幾年內，實現國家公園內社區(qū)生態(tài)管護崗位全覆蓋，確保有意愿的當地居民都能參與保護工作；大力發(fā)展生態(tài)旅游、有機農業(yè)等綠色產業(yè)，力爭使國家公園內社區(qū)居民人均年收入增幅高于所在縣平均水平。武夷山國家公園通過“茶旅融合”模式，帶動周邊社區(qū)增收20%的經驗值得借鑒。只有讓保護者得益、讓參與者受益，才能形成可持續(xù)的保護機制。

（五） 深化國際合作，貢獻中國智慧

我國國家公園建設雖然起步較晚，但在頂層設計、制度創(chuàng)新等方面已經形成特色。建議建立國家公園國際交流機制，定期舉辦國際研討會，分享中國在統一管理體制、分區(qū)管控、生態(tài)補償等方面的經驗。同時要虛心學習國際先進管理經驗，如美國黃石國家公園的訪客承載力管理、新西蘭峽灣國家公園的原住民參與機制、加拿大班夫國家公園的生態(tài)廊道建設等。要積極參與跨境保護合作，推動中俄東北虎豹跨境廊道建設、中老跨境生物多樣性保護等項目，共同守護跨國生態(tài)系統。通過國際交流與合作，既展示中國生態(tài)文明建設成就，也吸收世界先進經驗，共同提升全球生態(tài)治理水平。

結 語

《國家公園法》立意高遠、體系完備，它以法治方式固化了生態(tài)文明改革的成果，為中國的綠水青山筑起了最堅實的法治屏障。法律中確立的國家公園法定概念、統一管理體制、分區(qū)管控制度、統一確權登記、多元化資金保障等創(chuàng)新制度，不僅解決了當前國家公園建設面臨的現實問題，更為未來自然保護地體系建設提供了法治保障。這些制度設計背后所蘊含的法理學、公共管理學、生態(tài)學等多學科理論智慧，展現了我國生態(tài)文明法治建設已經達到了一個新的高度。

我們相信，在《國家公園法》的保駕護航下，通過全社會共同努力，我國的國家公園必將成為世代傳承的珍貴自然遺產，成為美麗中國最動人、最靚麗的標識，為全球生態(tài)治理貢獻中國智慧、中國方案。讓我們以法治力量，共同守護好這一惠及當代、造福子孫的“國之大者”，為實現人與自然和諧共生的現代化作出新的更大貢獻。

（作者：張希武  閆  顏，分別系中國野生動物保護協會國家公園及自然保護地委員會主任，中國野生動物保護協會國家公園及自然保護地委員會常務副秘書長）