作者：呂煒（遼寧省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員、東北財經大學經濟學院特聘教授）

用中長期規(guī)劃指導經濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。習近平總書記強調，謀劃“十五五”時期經濟社會發(fā)展，必須準確把握“十五五”時期的階段性要求，著眼強國建設、民族復興偉業(yè)，緊緊圍繞基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標，一個領域一個領域合理確定目標任務、提出思路舉措。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。今年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃謀篇布局之年?？茖W制定和接續(xù)實施五年規(guī)劃，需充分發(fā)揮財政在治國安邦中的基礎性、制度性、保障性作用，堅持規(guī)劃定方向，財政作保障，各方面政策相協(xié)調，實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃與宏觀政策協(xié)調聯(lián)動，使財政有效服務和支撐規(guī)劃部署落實落地。

發(fā)揮基礎性作用——

聚焦推動高質量發(fā)展

切實發(fā)揮財政的基礎性作用，就要聚焦推動高質量發(fā)展，著眼于積蓄發(fā)展動力、轉變發(fā)展方式、優(yōu)化發(fā)展格局、提升發(fā)展效益，有針對性地部署具有牽引性的財政政策。

就積蓄發(fā)展動力而言，需著力激發(fā)科技創(chuàng)新潛力。隨著我國經濟進入高質量發(fā)展階段，舊的生產函數(shù)組合方式已經難以持續(xù)。同時，全球科技創(chuàng)新進入空前密集活躍的時期，新一輪科技革命和產業(yè)變革蓬勃發(fā)展，創(chuàng)新特別是科技創(chuàng)新成為推動高質量發(fā)展的重要驅動力，需堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位，并將其體現(xiàn)在中長期規(guī)劃中。這就要求財政政策更好促進優(yōu)化資源配置，著力激發(fā)科技創(chuàng)新潛力。一方面，聚焦制約科技自立自強的長期性難題，加大對戰(zhàn)略性、關鍵性領域的科技投入力度，鼓勵和帶動多元主體支持創(chuàng)新，實現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略有效聯(lián)動。突出前瞻性、戰(zhàn)略性需求導向，穩(wěn)步增加基礎研究財政投入，通過稅收優(yōu)惠等多種方式激勵企業(yè)加大投入，建立完善競爭性支持和穩(wěn)定支持相結合的基礎研究投入機制，并提升科技投入效能，深化財政科技經費分配使用機制改革。另一方面，聚焦發(fā)展新質生產力和支持全面創(chuàng)新的現(xiàn)實需要，推進創(chuàng)新鏈產業(yè)鏈資金鏈人才鏈深度融合，加速科技成果向現(xiàn)實生產力轉化。著眼建設現(xiàn)代化產業(yè)體系，通過財政專項資金、政府投資基金等，支持傳統(tǒng)產業(yè)改造升級、戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展、未來產業(yè)前瞻布局，持續(xù)提升產業(yè)核心競爭力。

就轉變發(fā)展方式而言，需積極促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型。綠色轉型是經濟社會發(fā)展的新引擎，推動經濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，突破口在于做好激勵，難點在于有力約束，目標在于將綠色發(fā)展理念貫穿生態(tài)保護、環(huán)境建設、生產制造、城市發(fā)展、人民生活等方方面面。讓生態(tài)優(yōu)勢源源不斷轉化為發(fā)展優(yōu)勢，需要強化財政支持，構建與之相適應的財稅政策體系。特別是要在強化激勵方面有所作為，健全綠色轉型財稅政策，推動形成綠色生產方式和生活方式。積極構建有利于促進綠色低碳發(fā)展和資源高效利用的財稅政策體系，支持新型能源體系建設、傳統(tǒng)產業(yè)改造升級、綠色低碳科技創(chuàng)新、能源資源節(jié)約集約利用和綠色低碳生活方式推廣等領域工作。落實環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用、新能源和清潔能源車船稅收優(yōu)惠，完善綠色稅制。創(chuàng)新和優(yōu)化投資機制，鼓勵各類資本提升綠色低碳領域投資比例，引導和規(guī)范社會資本參與綠色低碳項目投資、建設、運營。

就優(yōu)化發(fā)展格局而言，需有效提高國內大循環(huán)的覆蓋面。大國經濟的特征都是內需為主導、內部可循環(huán)。要更好統(tǒng)籌國內循環(huán)和國際循環(huán)，聚焦制約經濟循環(huán)的關鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，就要發(fā)揮財政有效引導投資、優(yōu)化資源配置、推進結構調整的作用，使國內大循環(huán)建立在以內需為主動力的基礎上，推動財政政策著力點更多轉向惠民生、促消費。短期可通過發(fā)放消費券、推出財政貼息等方式降低居民消費成本，激發(fā)消費活力；長期應著力提升居民消費能力，打造消費新產品新場景新熱點，優(yōu)化消費環(huán)境，挖掘消費潛力。同時，有效支持各種生產力要素跨區(qū)域合理流動和優(yōu)化配置，破除地方保護、市場分割和“內卷式”競爭，加強農村基礎設施和公共服務體系建設，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等深度融合。

就提升發(fā)展效益而言，需推進共建共享共富。中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的社會主義現(xiàn)代化，把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設的出發(fā)點和落腳點，必然要讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平地惠及全體人民。財政是提高經濟運行效率、促進社會公平的重要政策工具，需加強普惠性、基礎性、兜底性民生保障，著力解決好就業(yè)、分配、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、托幼等問題。既要聚焦共建，發(fā)揮財政作用，為人民提高受教育程度、增強發(fā)展能力創(chuàng)造更加普惠公平的條件，健全收入分配制度、規(guī)范財富積累機制，堅持多勞多得，有序提高勞動、技能、知識等要素在收入分配中的權重；又要聚焦共享，履行好再分配調節(jié)職能，增強基本公共服務均衡性和可及性，構建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調配套的基礎性制度安排，加大稅收、社保、轉移支付等調節(jié)力度并提高精準性，加強公益慈善事業(yè)規(guī)范管理，完善稅收優(yōu)惠政策。

發(fā)揮制度性作用——

進一步深化財稅體制改革

中長期規(guī)劃涉及政治、經濟、社會系統(tǒng)及其之間的復雜關系，財政在其中發(fā)揮著獨特作用，以財政政策為牽引、以財稅體制改革為突破口來解決重點領域存在的問題，越來越重要。使財政有效服務和支撐規(guī)劃部署落實落地，更好發(fā)揮財政的制度性作用，深化財稅體制改革是關鍵舉措。

持續(xù)深化預算管理制度改革。預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。完善預算管理制度，能為建立健全與中國式現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度奠定基礎，也能為實現(xiàn)中長期規(guī)劃目標提供保障。以深化預算管理制度改革強化預算對落實黨和國家重大政策的保障能力，必須處理好整體推進和重點突破的關系，以重點突破帶動整體推進、在整體推進中實現(xiàn)重點突破。特別是要抓住具有決定性作用、影響面廣、關注度高的重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，從主要矛盾和矛盾的主要方面入手解決問題，做到全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相銜接。對此，需建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，深化零基預算改革，全面實施預算績效管理，提升系統(tǒng)化、精細化、標準化、法治化水平，解決財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費等問題，逐漸轉變一些地方和部門重投入輕管理、重支出輕績效的思維。

理順中央和地方財政關系。中長期規(guī)劃是中央和地方通過前期研究、協(xié)商討論、試點試驗、科學評估、動態(tài)調整作出的戰(zhàn)略性安排，體現(xiàn)自上而下和自下而上的雙向互動過程。治理中國這樣一個大國，具有高度復雜性。進一步理順中央和地方財政關系，既能著眼全局、貫徹落實中央統(tǒng)一部署，又能因地制宜、充分調動和發(fā)揮地方的主動性創(chuàng)造性，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。對此，必須處理好活力和秩序的關系，夯實中長期規(guī)劃高效運行的基礎。建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，適當加強中央事權、提高中央財政支出比例，減少委托地方代行的中央財政事權，不得違規(guī)要求地方安排配套資金。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限，優(yōu)化共享稅分享比例。在合理劃分中央和地方財政事權與支出責任基礎上，進一步完善財政轉移支付體系，清理規(guī)范專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度，建立促進高質量發(fā)展轉移支付激勵約束機制。

完善現(xiàn)代稅制體系。稅收是國家財政的主要來源，也是國家實施宏觀調控的重要工具。持續(xù)完善現(xiàn)代稅制體系，對落實中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略部署、促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有重要作用。需健全有利于高質量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，落實稅收法定原則，將稅制改革與稅收立法緊密結合，增強稅制的科學性、穩(wěn)定性、權威性，促進構建科學的現(xiàn)代稅收制度。依法依規(guī)組織稅費收入，優(yōu)化稅收征管方式，引導經營主體和個人形成依法納稅意識和自覺，提高稅法遵從度，為中長期規(guī)劃提供堅實財力保障。

發(fā)揮保障性作用——

把握規(guī)劃實施的重要著力點

科學制定和接續(xù)實施中長期規(guī)劃，既要準確把握經濟社會發(fā)展的階段性要求，合理確定目標任務、提出思路舉措，又要加強規(guī)劃實施保障，強化政策協(xié)同，按照規(guī)劃目標任務，結合經濟發(fā)展形勢，合理確定宏觀政策取向，特別是要發(fā)揮財政的保障性作用，增強對國家重大戰(zhàn)略任務的財力保障。

強化財政資源管理，確保規(guī)劃目標落實落地。中長期規(guī)劃確定的發(fā)展目標體現(xiàn)了人民的根本利益和長遠利益，體現(xiàn)了凝聚人民意愿的國家戰(zhàn)略意圖，其中的量化指標分為預期性和約束性兩類。預期性指標是國家期望的發(fā)展目標，主要依靠經營主體的自主行為實現(xiàn)。政府要創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，并適時調整宏觀調控方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，激發(fā)各方力量的積極性和創(chuàng)造性來實現(xiàn)目標。約束性指標是進一步明確并強化政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現(xiàn)目標。這就要求從戰(zhàn)略層面出發(fā)，以有限的資源強化國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障，科學謀劃財政資金安排和管理方式。既要健全財政資源統(tǒng)籌機制，加強資金的整合協(xié)調，強化對重大工程項目和公共服務、生態(tài)環(huán)保、安全保障等領域目標任務的財力支持，又要發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，加強財稅支持政策落實，充分激發(fā)各類經營主體的內生動力和創(chuàng)新活力，引導金融資源、社會資本投向重點領域。

優(yōu)化財政金融互動政策，提高規(guī)劃執(zhí)行整體效能。發(fā)揮中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，需著力解決規(guī)劃目標與政策工具不協(xié)調等問題?？傮w上看，要緊密結合規(guī)劃的階段性目標和中長期目標，統(tǒng)籌財政金融政策的制定和執(zhí)行，提升政策目標、工具、時機、力度、節(jié)奏的匹配度，完善部門間有效溝通、協(xié)商反饋機制。具體來說，財政金融政策要同向發(fā)力，促進中長期規(guī)劃有效實施；財政金融政策需相互補位，增強宏觀政策的針對性和時效性，合力激發(fā)經營主體的積極性和創(chuàng)造力；防止財政金融風險傳導，加強財政金融穩(wěn)定保障體系建設，統(tǒng)籌抓好財政、稅收、審計等工作，把各方面資金管好用好，切實防范金融風險。

完善財政相關體制機制，打通規(guī)劃實施卡點堵點。中長期規(guī)劃是涉及多個領域、多元主體的系統(tǒng)性部署，規(guī)劃的制定需要體現(xiàn)前瞻性、預見性，規(guī)劃的實施更多依賴于政府能夠正確處理政策傳導過程中不同主體利益關系調整及其溢出效應，采取各種行之有效的方式和策略充分激勵各類主體積極有序作為。財政政策是調節(jié)不同主體利益關系的重要政策工具，完善財政相關體制機制，能夠促進政府職能轉變和管理方式轉型，為經營主體提供穩(wěn)定預期。具體地看，需健全有利于建設全國統(tǒng)一大市場的稅收制度，優(yōu)化稅費政策支持方式和稅收營商環(huán)境，精準高效落實結構性減稅降費政策，不斷提升稅費服務質效；建立健全財政支持民營經濟發(fā)展長效機制，優(yōu)化涉企資金投向，切實減輕民營企業(yè)稅費負擔，促進民營企業(yè)提質增效。