本文刊發(fā)于《學習與研究》2025年第10期

堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。黨的十八大以來，習近平總書記就推進主體功能區(qū)建設作出一系列重要論述，為新形勢下深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全主體功能區(qū)制度體系，強化國土空間優(yōu)化發(fā)展保障機制，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系提供了根本遵循。

一、深刻認識推進主體功能區(qū)建設的本質內涵和重大意義

習近平總書記的重要論述，深刻闡明了推進主體功能區(qū)建設的本質內涵和重大意義，回答了為什么、是什么、怎么干等一系列重大問題。

主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要戰(zhàn)略。我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大世界少有，必須遵照客觀規(guī)律、發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜、各揚所長，全國“一盤棋”明確不同地區(qū)的功能定位和主攻方向，實施差異化的空間策略。為應對快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中，因盲目和過度開發(fā)導致出現(xiàn)資源環(huán)境危機、區(qū)域發(fā)展失衡等問題，借鑒發(fā)達國家空間治理經(jīng)驗，國家“十一五”規(guī)劃首次提出主體功能區(qū)概念。2010年國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，在國家層面對空間開發(fā)保護作出總體部署，對綠色發(fā)展空間治理模式進行了實踐探索。當時主要側重生態(tài)保護，通過開展資源環(huán)境承載能力評價，對不同區(qū)域開發(fā)活動進行合理限定。隨著國家發(fā)展方式和發(fā)展形勢發(fā)生變化，主體功能區(qū)的內涵和使命也在不斷演變。2013年5月，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出，主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是加強生態(tài)環(huán)境保護的有效途徑，必須堅定不移加快實施。2017年8月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十八次會議上進一步指出，建立主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的大戰(zhàn)略。2023年12月，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上又指出，必須堅持高質量發(fā)展和高水平安全的良性互動?？梢?，隨著發(fā)展階段的變化，主體功能區(qū)從生態(tài)保護優(yōu)先，到統(tǒng)籌發(fā)展和保護，進而向統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全逐步轉變。新形勢下，主體功能區(qū)已成為我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要戰(zhàn)略。

主體功能區(qū)是構建優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的基礎制度。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，不能簡單要求各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上達到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。主體功能區(qū)立足比較優(yōu)勢差異化發(fā)展的理念，已成為我國推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本思路。2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指示，要深刻理解實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的要義，各地區(qū)要根據(jù)主體功能區(qū)定位，按照政策精準化、措施精細化、協(xié)調機制化的要求，完整準確落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。在推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的過程中，隨著發(fā)展形勢的變化，主體功能區(qū)的地位作用也在不斷演變。2017年8月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十八次會議上指出，要發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度作用。2023年1月，習近平總書記在中央政治局第二次集體學習時進一步指出，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等深度融合，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，促進各類要素合理流動和高效集聚，暢通國內大循環(huán)。2024年7月，習近平總書記在黨的二十屆三中全會上又指出，構建優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系?？梢姡S著發(fā)展形勢變化，主體功能區(qū)已由引導空間開發(fā)保護為主，逐步向統(tǒng)籌空間布局和經(jīng)濟要素轉變。在全國統(tǒng)一大市場基礎上，按照主體功能定位優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，推動各類要素合理流動和高效集聚，是防止“內卷式”競爭、提升經(jīng)濟社會生態(tài)綜合效益的重要手段。新形勢下，主體功能區(qū)已成為構建優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系的基礎制度。

主體功能區(qū)是在世界百年變局中應對外部風險、贏得戰(zhàn)略主動的創(chuàng)新舉措。近年來，世界百年未有之大變局加速演進，全球經(jīng)濟增長動力減弱，外部經(jīng)濟環(huán)境復雜性加劇，國內區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的深層次結構性矛盾突顯，人口變化、氣候變化、全球化、新技術革命等諸多挑戰(zhàn)以及各種矛盾沖突交織疊加，未來國土空間面臨的不確定不穩(wěn)定性風險更加復雜，傳統(tǒng)粗放外延式發(fā)展已難以適應新形勢要求。2012年12月，習近平總書記在廣東考察工作時指出，要實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，必須抓好生態(tài)文明建設。我們建設現(xiàn)代化國家，走美歐老路是走不通的，再有幾個地球也不夠中國人消耗。2017年5月，習近平總書記在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時強調，要充分認識到形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要性、緊迫性、艱巨性，加快構建適度有序的國土空間布局體系。推動主體功能區(qū)建設，就是在習近平生態(tài)文明思想指引下，從源頭上倒逼轉向綠色高質量發(fā)展的重要舉措。2015年黨中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對推動生態(tài)文明建設作出一系列制度性部署，強調要完善主體功能區(qū)制度、建立空間規(guī)劃體系。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上明確“要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’”。2019年黨中央、國務院印發(fā)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，作為生態(tài)文明體制改革的重要實踐成果，進一步深化完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略取向，推動全面轉向綠色高質量發(fā)展模式。此后，黨的二十大進一步提出“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”，2024年中央經(jīng)濟工作會議進一步提出“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的疊加效應，積極培育新的增長極”，黨的二十屆三中全會再次提出“健全主體功能區(qū)制度體系，強化國土空間優(yōu)化發(fā)展保障機制”?？梢?，推動主體功能區(qū)建設，是黨中央、國務院綜合研判國內外形勢后作出的重大決策部署，是積極應對外部風險、贏得戰(zhàn)略主動的前瞻性謀劃和創(chuàng)新性舉措。

二、準確把握新時期推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度體系的總體要求和思路方法

當前，我國正處在以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設和民族復興偉業(yè)的關鍵時期，戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存，不確定難預料因素增多，發(fā)展階段、發(fā)展動能、發(fā)展方式都發(fā)生了重大變化，必須堅定不移推動實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全主體功能區(qū)制度體系，統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全，塑造新空間新價值，拓展新領域新賽道，培育新動能新優(yōu)勢，以新安全格局保障構建新發(fā)展格局，服務人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化。

準確把握新時期推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度體系的總體要求。一是強化高質量發(fā)展和高水平安全的空間統(tǒng)籌。貫徹總體國家安全觀，堅持底線思維和問題導向，在保障糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟安全基礎上，將水資源安全、能源資源安全、文化遺產(chǎn)安全、國防安全等納入主體功能區(qū)戰(zhàn)略框架，夯實國家安全發(fā)展的空間基礎，以高水平安全保障高質量發(fā)展。二是塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。樹立新的資源觀優(yōu)勢觀，立足不同地區(qū)資源稟賦特色，以充分發(fā)掘地域優(yōu)勢資源為核心，以激發(fā)區(qū)域新動能新優(yōu)勢為導向，完善與主體功能區(qū)相匹配的差異化政策，打通資源優(yōu)勢—功能優(yōu)勢—產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢—發(fā)展優(yōu)勢的轉化路徑，塑造高質量發(fā)展新空間新動能。三是強化正向激勵引導差異化協(xié)同發(fā)展。推動主體功能區(qū)建設不是要限制地方發(fā)展，而是要明確地方差異化協(xié)同發(fā)展的規(guī)則，在強化“三區(qū)三線”等底線約束的前提下，推動配套政策由約束管控向正向激勵轉變，由保護優(yōu)先向助推發(fā)展轉變，強化正向激勵作用，讓各地明白適合干什么、不適合干什么，避免“內卷式”競爭，形成全國“一盤棋”，支撐構建新發(fā)展格局。

準確把握新時期推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度體系的思路方法。一是更加注重促進國家重大戰(zhàn)略深度融合。強化主體功能區(qū)作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展、區(qū)域重大、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、海洋強國等國家重大戰(zhàn)略落地的空間基礎和發(fā)展要素支撐作用，圍繞重點區(qū)域加強主體功能綜合布局，推進科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈、基礎設施網(wǎng)絡和城鎮(zhèn)體系等協(xié)同布局，構建支撐參與國內外競爭的綜合性發(fā)展單元，推動形成國家重大戰(zhàn)略空間疊加效應。二是更加注重細化主體功能區(qū)劃分。突出功能導向，延續(xù)并強化城市化地區(qū)、農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)三類主體功能區(qū)，在此基礎上疊加劃定能源資源富集區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)、海洋空間重點優(yōu)化區(qū)等特殊功能區(qū)，增強國土空間復合性和綜合承載能力，發(fā)掘、發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，拓展國土空間戰(zhàn)略縱深，因地制宜培育新增長點。三是更加注重分類精準施策。在建設全國統(tǒng)一大市場基礎上，按照不同主體功能定位配套差異化政策，促進要素合理配置、流動和高效集聚，因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力，激發(fā)各地內生動力和創(chuàng)新活力。四是更加注重完善制度機制。重點針對主體功能區(qū)全過程監(jiān)測監(jiān)管機制欠缺、差異化績效考核落實不充分、法治保障不足等問題，完善監(jiān)測監(jiān)管、績效考核、法規(guī)政策標準等實施機制，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，形成國家空間治理的合力，彰顯中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。

三、統(tǒng)籌部署新時期健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度體系的重點任務

構建主體功能綜合布局，推動形成國家重大戰(zhàn)略疊加效應。強化主體功能區(qū)戰(zhàn)略引導重大生產(chǎn)力布局的空間指引，充分發(fā)揮主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎性作用，基于自然地理格局、人口經(jīng)濟分布和城鎮(zhèn)化階段特征，以城市群、都市圈國土空間規(guī)劃為抓手，整體優(yōu)化區(qū)域人口、資源、產(chǎn)業(yè)、公共服務設施、基礎設施等要素配置和空間布局，明確區(qū)域性、差別化的綜合措施，系統(tǒng)解決區(qū)域協(xié)調、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、“大城市病”和生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等空間之間的矛盾沖突。在統(tǒng)一的空間底版上統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全，強化各專項規(guī)劃及項目的空間協(xié)同，特別是引導經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)合理布局，構建多個功能復合、優(yōu)勢互補、區(qū)域協(xié)同的主體功能綜合布局，塑造支撐高質量發(fā)展的綜合性發(fā)展單元，形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、海洋強國戰(zhàn)略等國家重大戰(zhàn)略的疊加效應，提升區(qū)域綜合競爭力，有效支撐構建新發(fā)展格局。

注重分類精準施策，將比較優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。充分發(fā)揮主體功能區(qū)綜合政策平臺的作用，相關部門各負其責，協(xié)同推動健全產(chǎn)業(yè)、投資、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、文旅融合、農業(yè)農村等方面配套政策，結合主體功能定位合理分解用地、用水、碳排放等總量和強度控制目標，建立健全與主體功能區(qū)戰(zhàn)略相銜接的要素協(xié)同配置和跨區(qū)域調節(jié)機制，重點加強政策正向激勵作用，引導各地差異化協(xié)同發(fā)展。建立健全覆蓋全域全類型和全生命周期管理的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，完善底線約束管控規(guī)則，健全空間準入機制，打通“兩山”轉化路徑，促進各地優(yōu)勢資源安全高效可持續(xù)利用和資產(chǎn)保值增值。推動地方黨委和政府落實差異化績效考核評價制度，結合高質量發(fā)展綜合績效評價，對不同主體功能區(qū)分類精簡考核指標或實施差異化權重，摒棄全省“大排名”的考核方式，切實減輕基層負擔的同時，調動地方落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的積極性。

強化全過程監(jiān)測監(jiān)管長效機制，形成國土空間治理合力。貫徹落實“構建美麗中國數(shù)字化治理體系”和“統(tǒng)一底數(shù)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一平臺”的要求，依托國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡，建立全過程全鏈條監(jiān)測監(jiān)管機制。加快建立主體功能區(qū)統(tǒng)計監(jiān)測體系，實現(xiàn)分類型分區(qū)域的資源環(huán)境和社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)時空化，加強數(shù)據(jù)共享共用。建立健全主體功能區(qū)實施監(jiān)測評估機制，定期開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價及監(jiān)測預警。建立主體功能區(qū)動態(tài)管理機制，結合國土空間規(guī)劃體檢評估，以及國家重大戰(zhàn)略部署、行政區(qū)劃調整等工作，適時優(yōu)化各地主體功能定位。開展典型地區(qū)試點，圍繞特殊功能區(qū)劃定、關鍵政策創(chuàng)新、監(jiān)測評估預警和智慧國土治理等大膽探索，形成可復制推廣的制度創(chuàng)新成果。

（作者系自然資源部副部長）