【摘要】中國(guó)減貧治理的實(shí)踐探索與理論創(chuàng)新，對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面振興具有重要指導(dǎo)意義。扶貧規(guī)劃作為關(guān)鍵手段，通過(guò)明確目標(biāo)、對(duì)象、措施和責(zé)任，將發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)。分步推進(jìn)是中國(guó)減貧治理的長(zhǎng)期實(shí)踐路徑，在消除絕對(duì)貧困總目標(biāo)下，分階段、區(qū)域和步驟梯次實(shí)施，持續(xù)發(fā)力。中央與地方縱向聯(lián)動(dòng)、東西部地區(qū)橫向協(xié)作，構(gòu)建中國(guó)特色的減貧治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。立足中國(guó)國(guó)情，把握減貧規(guī)律，運(yùn)用供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策三種工具，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，推動(dòng)減貧治理領(lǐng)域的理論創(chuàng)新。
【關(guān)鍵詞】減貧治理 扶貧規(guī)劃 政策工具 東西部協(xié)作
【中圖分類(lèi)號(hào)】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.21.005
【作者簡(jiǎn)介】王小林，復(fù)旦大學(xué)六次產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、二級(jí)教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樨毨е卫怼⑧l(xiāng)村發(fā)展、區(qū)域協(xié)作、公共政策，主要著作有《貧困測(cè)量：理論與方法》《中國(guó)的貧困治理》《全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的理論與實(shí)踐》等。
黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興”，“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，推動(dòng)農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”，“統(tǒng)籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶，完善兜底式保障，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)式幫扶，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，分層分類(lèi)幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)，健全鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣支持政策，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧”。[1]中國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，是在減貧治理實(shí)踐和“三農(nóng)”工作理論創(chuàng)新基礎(chǔ)上，不斷完善體制機(jī)制與工作體系的現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程。系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)減貧治理的實(shí)踐探索與理論創(chuàng)新，對(duì)“十五五”期間持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果具有重要理論價(jià)值。
中國(guó)減貧治理的規(guī)劃部署
扶貧規(guī)劃是中國(guó)減貧治理的重要方式。規(guī)劃是中國(guó)政策過(guò)程的核心機(jī)制。[2]通過(guò)五年規(guī)劃并與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)銜接，中國(guó)充分彰顯在邁向現(xiàn)代化進(jìn)程中的科學(xué)決策、民主過(guò)程和高效執(zhí)行能力。規(guī)劃是由中央和地方多層次、多主體通過(guò)協(xié)商、起草、試驗(yàn)、評(píng)估與調(diào)整等環(huán)節(jié)持續(xù)互動(dòng)，形成政策循環(huán)的過(guò)程。[3]這一過(guò)程體現(xiàn)了全過(guò)程民主的特征，即時(shí)間上的持續(xù)性、內(nèi)容上的整體性、部門(mén)間的協(xié)同性、公民參與的全過(guò)程性，以及多環(huán)節(jié)的連續(xù)性。[4]在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨提出“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，并針對(duì)減貧治理出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)綱要或規(guī)劃，如《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》等，均明確指導(dǎo)思想、方針原則、目標(biāo)任務(wù)、對(duì)象范圍、政策措施和責(zé)任體系。這些綱要的制定，既體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨凝聚人民共識(shí)的制度優(yōu)勢(shì)，[5]也反映國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的深化進(jìn)程。
分步推進(jìn)是中國(guó)減貧治理的長(zhǎng)期實(shí)踐。貧困是人類(lèi)社會(huì)的頑疾，擺脫貧困始終是困擾全球發(fā)展和治理的突出難題。中國(guó)立足國(guó)情，把握減貧規(guī)律，出臺(tái)一系列超常規(guī)政策舉措，構(gòu)建起一套行之有效的政策體系、工作體系、制度體系，走出了一條中國(guó)特色減貧道路，形成了中國(guó)特色反貧困理論，創(chuàng)造了減貧治理的中國(guó)樣本，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。[6]其中，中國(guó)減貧治理堅(jiān)持分階段、分對(duì)象、分區(qū)域推進(jìn)。以“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)（1982～1992年）為例，針對(duì)西部地區(qū)26個(gè)貧困縣的生態(tài)困境，提出遏制生態(tài)惡化、促進(jìn)人與自然和諧共生的治理策略，以及推進(jìn)林草恢復(fù)，等等。世界銀行發(fā)布的《1990年世界發(fā)展報(bào)告》以“保護(hù)環(huán)境和減輕貧困：中國(guó)黃土高原的經(jīng)驗(yàn)”為專(zhuān)欄，向全球推介中國(guó)減貧治理經(jīng)驗(yàn)。[7]國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中，專(zhuān)門(mén)設(shè)立“生態(tài)保護(hù)扶貧”一章，并提出實(shí)施“重大生態(tài)建設(shè)扶貧工程”，“建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。中國(guó)在減貧治理的長(zhǎng)期實(shí)踐中，分步推進(jìn)探索生態(tài)保護(hù)與消除貧困之間的關(guān)系。
責(zé)任落實(shí)彰顯中國(guó)特色的減貧治理體制。中國(guó)減貧治理形成兩種治理關(guān)系：第一種是中央與地方責(zé)任關(guān)系。中央通過(guò)制定綱要、貧困標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算安排、任務(wù)分解、貧困監(jiān)測(cè)，分部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)推進(jìn)等落實(shí)中央減貧的“統(tǒng)籌”責(zé)任；地方政府則以省級(jí)黨委和政府“負(fù)總責(zé)”，市縣“抓落實(shí)”，分工負(fù)責(zé)國(guó)家分階段減貧戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行。到了鄉(xiāng)村兩級(jí)，則以具體的項(xiàng)目執(zhí)行，確保扶貧措施落地生根。第二種是東西部地方政府之間的責(zé)任關(guān)系。中央通過(guò)出臺(tái)對(duì)口支援、東西部協(xié)作等跨行政區(qū)域協(xié)作機(jī)制，動(dòng)員東部地區(qū)地方政府承擔(dān)減貧的“橫向治理”責(zé)任。與“縱向治理”責(zé)任不同之處在于，“橫向治理”是東部地區(qū)負(fù)責(zé)執(zhí)行對(duì)口支援和東西部協(xié)作的干部、教師、醫(yī)生與專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等行為體，把東部地區(qū)的發(fā)展知識(shí)或發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)橫向項(xiàng)目制輸送到西部地區(qū)。這是中國(guó)特色減貧治理的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)。
中國(guó)減貧治理的制度體系
中國(guó)在消除絕對(duì)貧困、緩解相對(duì)貧困過(guò)程中，始終堅(jiān)定人民立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，[8]建構(gòu)包含益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策、包容性社會(huì)發(fā)展政策和多維度精準(zhǔn)扶貧政策的減貧治理制度體系。其中，益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策促進(jìn)貧困人口通過(guò)勞動(dòng)就業(yè)擺脫貧困，其貫穿于中國(guó)長(zhǎng)期減貧實(shí)踐之中，既體現(xiàn)為土地制度的益貧性，也表現(xiàn)為黨的十八大以來(lái)在產(chǎn)業(yè)幫扶、[9]就業(yè)幫扶[10]和消費(fèi)幫扶[11]政策推動(dòng)下，形成全國(guó)性益貧增長(zhǎng)環(huán)境。關(guān)于產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和消費(fèi)幫扶已有系統(tǒng)研究，[12]本文重點(diǎn)探討中國(guó)減貧治理中形成的益貧性技術(shù)擴(kuò)散制度與包容性人力資本開(kāi)發(fā)制度。
科技扶貧是中國(guó)減貧治理的重要?jiǎng)恿Α，F(xiàn)代化由持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)，但貧困人口往往處于技術(shù)擴(kuò)散的邊緣，難以分享技術(shù)紅利，加劇社會(huì)的不平等。因此，如何克服新技術(shù)對(duì)貧困人口的排斥或者不包容，是發(fā)展中國(guó)家減貧治理面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)之一。在中國(guó)消除絕對(duì)貧困的過(guò)程中，逐步構(gòu)建支持貧困人口獲取和使用新技術(shù)的制度體系與政策工具。自20世紀(jì)80年代起，中國(guó)在旱作農(nóng)業(yè)、鹽堿地改造等水土利用方面不斷推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散，緩解農(nóng)業(yè)缺水缺地等缺乏基本生產(chǎn)要素的問(wèn)題；90年代以來(lái)，在設(shè)施農(nóng)業(yè)、新品種培育和病蟲(chóng)害防治等領(lǐng)域不斷建立新技術(shù)體系，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏、保鮮及營(yíng)養(yǎng)健康技術(shù)不斷創(chuàng)新與推廣；近十多年來(lái)，數(shù)字化與智能技術(shù)成為應(yīng)對(duì)饑餓、貧困和營(yíng)養(yǎng)不良的新手段。從1986年實(shí)施“星火計(jì)劃”支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，到2016年在全國(guó)推行科技特派員制度，再到《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》專(zhuān)設(shè)“科技扶貧”，中央政府始終堅(jiān)持技術(shù)益貧的制度化方向。技術(shù)益貧的制度化方向也通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目和貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不斷推動(dòng)貧困人口獲得和使用先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)。可以說(shuō)，中國(guó)建立起一套益貧性技術(shù)擴(kuò)散制度，并促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
教育扶貧提高貧困人口的人力資本。中國(guó)在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，將貧困人口脫貧目標(biāo)確定為不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障（即“兩不愁三保障”），這體現(xiàn)了對(duì)貧困本質(zhì)的深刻認(rèn)識(shí)：貧困不僅是收入不足導(dǎo)致的基本消費(fèi)無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，更表現(xiàn)為教育、醫(yī)療、住房等關(guān)乎人的自由全面發(fā)展的基本能力缺失。著力提高貧困人口素質(zhì)，是擺脫貧困的根本。中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路不僅針對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，而且始終十分重視人力資本開(kāi)發(fā)，即中國(guó)的開(kāi)發(fā)式扶貧既重視人的增收能力開(kāi)發(fā)，也注重人力資本的開(kāi)發(fā)。
健康扶貧阻斷因病致貧、返貧及其代際傳遞。因病致貧、因病返貧是指因病因殘導(dǎo)致家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力完全或部分喪失勞動(dòng)能力，被迫退出勞動(dòng)力市場(chǎng)或不能進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，造成家庭收入驟降，進(jìn)而影響兒童發(fā)展，形成貧困代際傳遞。針對(duì)這種現(xiàn)象，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中設(shè)立“健康扶貧工程”。健康扶貧主要包括四方面：首先，全面改善貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)條件，提升服務(wù)能力，縮小區(qū)域間衛(wèi)生資源配置差距；其次，提高貧困地區(qū)醫(yī)療保障水平，降低貧困人口大病、慢性病費(fèi)用支出，加強(qiáng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助等制度的有效銜接；再次，實(shí)行貧困人口分類(lèi)救治；又次，加強(qiáng)疾病預(yù)防控制和公共衛(wèi)生?？梢哉f(shuō)，中國(guó)創(chuàng)造了世界上健康扶貧的奇跡。
中國(guó)減貧治理的政策工具
在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，中國(guó)運(yùn)用供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策三種工具，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略。供給型政策工具為減貧制度運(yùn)行提供核心資源與動(dòng)力支持，需求型政策工具引導(dǎo)資源流向貧困地區(qū)，環(huán)境型政策工具則為減貧營(yíng)造有利的外部制度生態(tài)。
供給型政策推動(dòng)生產(chǎn)要素向貧困地區(qū)流動(dòng)。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，國(guó)家針對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口加大水、電、路、網(wǎng)、訊等基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，并優(yōu)化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)供給，特別是針對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口直接開(kāi)展大規(guī)模、覆蓋范圍廣泛的產(chǎn)業(yè)扶貧，甚至把扶貧車(chē)間建在貧困戶(hù)的家門(mén)口。在過(guò)渡期（2021～2025年）實(shí)施鞏固拓展、有效銜接、常態(tài)化幫扶和整體發(fā)展四類(lèi)供給型政策。[13]此類(lèi)政策充分體現(xiàn)公共資源配置向貧困地區(qū)的傾斜，直接改善貧困人口生產(chǎn)生活條件。比如，2021年2月，《國(guó)家脫貧攻堅(jiān)普查公報(bào)（第二號(hào)）——建檔立卡戶(hù)“兩不愁三保障”和飲水安全有保障實(shí)現(xiàn)情況》指出，“國(guó)家貧困縣建檔立卡戶(hù)中，43.74%現(xiàn)住房鑒定或評(píng)定安全，或有其他安全住房居住；42.25%通過(guò)危房改造政策實(shí)現(xiàn)住房安全；14.01%通過(guò)易地扶貧搬遷實(shí)現(xiàn)住房安全”。[14]此外，按照“政府引導(dǎo)、群眾自愿”的原則實(shí)施易地扶貧搬遷，通過(guò)集中安置、分散安置等不同形式，直接向貧困人口提供安全住房，并創(chuàng)造就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)條件。
需求型政策助力貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入大市場(chǎng)。政府通過(guò)采購(gòu)、示范推廣、市場(chǎng)塑造等方式激發(fā)市場(chǎng)需求，增強(qiáng)重點(diǎn)幫扶縣內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。[15]消費(fèi)扶貧是“十三五”期間的一項(xiàng)重要需求型政策工具，依托發(fā)達(dá)地區(qū)及中央國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位集體采購(gòu)，推動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)特產(chǎn)品進(jìn)入大市場(chǎng)。這項(xiàng)政策在“十四五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)。具體形式包括政府集采、工會(huì)采購(gòu)、消費(fèi)專(zhuān)柜、消費(fèi)幫扶節(jié)、消費(fèi)幫扶展、消費(fèi)券，以及直播帶貨、文旅IP打造等。對(duì)口支援和東西部協(xié)作中的產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接也是典型應(yīng)用。
環(huán)境型政策改善貧困地區(qū)發(fā)展生態(tài)。改善貧困地區(qū)營(yíng)商環(huán)境，塑造貧困地區(qū)文化內(nèi)涵，吸引企業(yè)投資、文化旅游等是中國(guó)減貧治理的一項(xiàng)重要舉措。針對(duì)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，“十四五”期間，政府通過(guò)采取切實(shí)可行的激勵(lì)措施、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方式著力改善產(chǎn)業(yè)環(huán)境、優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為構(gòu)建更加繁榮、包容、可持續(xù)的縣域環(huán)境提供有力支撐。[16]從激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力的視角來(lái)看，環(huán)境型政策可以避免造成市場(chǎng)扭曲，通過(guò)改善投資環(huán)境、人居環(huán)境等措施，打破資本、勞動(dòng)力等要素不斷流向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”。但各地在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)下，更加傾向于使用供給型和需求型政策工具。一項(xiàng)好的環(huán)境型政策工具的開(kāi)發(fā)，有利于可持續(xù)減貧，需要在減貧治理實(shí)踐中不斷完善。
中國(guó)減貧治理的理論創(chuàng)新
中國(guó)在消除絕對(duì)貧困、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中，不僅構(gòu)建起具有中國(guó)特色的制度與政策體系，也推動(dòng)減貧治理領(lǐng)域的理論創(chuàng)新。
政治理論創(chuàng)新：堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和減貧治理的長(zhǎng)期主義。長(zhǎng)期主義是一種為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)或結(jié)果而持續(xù)決策的實(shí)踐行動(dòng)。中國(guó)堅(jiān)持黨中央對(duì)脫貧攻堅(jiān)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把脫貧攻堅(jiān)納入“五位一體”總體布局、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌謀劃、強(qiáng)力推進(jìn)，通過(guò)強(qiáng)化中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建五級(jí)書(shū)記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的局面。[17]中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)減貧治理的長(zhǎng)期主義體現(xiàn)在以下方面：堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向和擺脫貧困的底線思維；堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧、自力更生，實(shí)行扶貧和扶志、扶智相結(jié)合，引導(dǎo)貧困群眾依靠勤勞雙手和頑強(qiáng)意志擺脫貧困、改變命運(yùn)；[18]堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，有效避免短期行為，確保減貧治理持續(xù)推進(jìn)、久久為功。
經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新：構(gòu)建益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)制度。貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)是減貧的持久動(dòng)力。然而，如何促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，考驗(yàn)著政府的減貧治理能力，也考驗(yàn)著國(guó)家治理如何平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系。中國(guó)在減貧治理中，創(chuàng)造性地建立了對(duì)口支援和東西部協(xié)作這一跨行政區(qū)域的協(xié)作機(jī)制，克服了西方治理理論中跨行政區(qū)域協(xié)作集體行動(dòng)失敗的缺陷。中國(guó)的跨行政區(qū)域協(xié)作，通過(guò)橫向項(xiàng)目對(duì)接與人才交流，實(shí)現(xiàn)知識(shí)和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的跨區(qū)域溢出，為減貧治理注入獨(dú)特的制度性動(dòng)力。盡管學(xué)界對(duì)于對(duì)口支援和東西部協(xié)作這種橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的協(xié)作持不同意見(jiàn)，但筆者認(rèn)為，不能僅從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的視角認(rèn)識(shí)這一制度創(chuàng)新，而要從要素跨區(qū)域流動(dòng)、技術(shù)轉(zhuǎn)移和發(fā)展知識(shí)共享等更加廣闊的視角來(lái)全面認(rèn)識(shí)其制度效果。近期的一些實(shí)證研究已不斷證實(shí)這一制度的有效性，如東西部協(xié)作顯著促進(jìn)結(jié)對(duì)縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，[19]對(duì)口合作帶來(lái)的資本流動(dòng)能顯著促進(jìn)東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新發(fā)展，[20]對(duì)口支援政策顯著推動(dòng)受援助地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，助力中國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕。[21]此外，數(shù)字化對(duì)口協(xié)作可以突破協(xié)作的空間隔離。[22]
社會(huì)理論創(chuàng)新：構(gòu)建包容性社會(huì)發(fā)展制度。中國(guó)構(gòu)建包容性社會(huì)發(fā)展突出強(qiáng)調(diào)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障三個(gè)支柱建設(shè)。始終堅(jiān)持底線思維，補(bǔ)齊貧困地區(qū)和貧困人口教育短板，是中國(guó)社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)。發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批等精準(zhǔn)扶貧方略“五個(gè)一批”的措施，以及實(shí)施健康扶貧工程，體現(xiàn)中國(guó)對(duì)貧困的多維度認(rèn)知，以及持續(xù)改善貧困人口民生狀況的社會(huì)建設(shè)價(jià)值取向。發(fā)展教育脫貧一批主要包括以下措施：針對(duì)貧困地區(qū)學(xué)校進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和辦學(xué)條件更新改造；針對(duì)貧困地區(qū)師資進(jìn)行素質(zhì)提升，并實(shí)施鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃；針對(duì)學(xué)生提供免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)餐，貧困戶(hù)中的“兩后生”免費(fèi)接受職業(yè)教育，提供大學(xué)生貸款等多種措施。此外，通過(guò)對(duì)口支援和東西部協(xié)作“組團(tuán)式”教育幫扶，以及數(shù)字化教育幫扶，推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困人口擺脫教育貧困。中國(guó)針對(duì)全部貧困人口實(shí)施健康扶貧工程。過(guò)去十年，中國(guó)通過(guò)改善貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件、加強(qiáng)醫(yī)療健康保障、實(shí)施分類(lèi)救治和提升公共衛(wèi)生能力，構(gòu)建起包容性醫(yī)療健康制度，實(shí)現(xiàn)9899萬(wàn)貧困人口基本醫(yī)療有保障等“兩不愁三保障”目標(biāo)。針對(duì)兒童、殘疾人的教育、醫(yī)療和康復(fù)，在脫貧攻堅(jiān)和鞏固成果中，都進(jìn)行了大規(guī)模的制度性實(shí)驗(yàn)。這為“十五五”接續(xù)改善民生探索寶貴經(jīng)驗(yàn)。
生態(tài)理論創(chuàng)新：踐行“綠水青山就是金山銀山”理念。綠色發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的鮮明底色。綠水青山就是金山銀山的理念，貫穿中國(guó)脫貧攻堅(jiān)與鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的整個(gè)歷史進(jìn)程中。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。在中國(guó)針對(duì)“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)時(shí)期，就確立加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的減貧策略。黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，中國(guó)減貧治理探索出三種生態(tài)文明模式：第一種是生態(tài)止損，停止人為破壞生態(tài)環(huán)境的行為；第二種是生態(tài)修復(fù)，推進(jìn)重大生態(tài)工程，修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)筑生態(tài)屏障，改善氣候、涵養(yǎng)水源，改善人居環(huán)境；第三種是生態(tài)收益，通過(guò)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制與商業(yè)模式創(chuàng)新，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品交易、生態(tài)補(bǔ)償、碳匯和生態(tài)旅游等多種生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，幫助貧困人口獲得生態(tài)就業(yè)崗位和生態(tài)資產(chǎn)收益。這種“止—修—收”的生態(tài)治理路徑，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)協(xié)同推進(jìn)，既創(chuàng)新減貧治理中的生態(tài)治理理論，也形成具備成本效益的實(shí)踐模式。
對(duì)建立常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制的啟示
在消除絕對(duì)貧困的進(jìn)程中，中國(guó)豐富和發(fā)展了減貧治理理論。這一實(shí)踐探索對(duì)2026～2035年持續(xù)改善民生、縮小發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。黨的二十屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“統(tǒng)籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制”。首先，中國(guó)針對(duì)絕對(duì)貧困提出“一收入、兩不愁、三保障”的多維度貧困標(biāo)準(zhǔn)，拓展貧困的內(nèi)涵并在脫貧攻堅(jiān)中有效付諸實(shí)踐。從相對(duì)角度看，教育、健康、社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等關(guān)乎人的自由全面發(fā)展的維度具有相對(duì)性，其體現(xiàn)為生活質(zhì)量的相對(duì)差異。因此，統(tǒng)籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，是對(duì)貧困治理分步推進(jìn)的提升。2025年圓滿(mǎn)完成過(guò)渡期各項(xiàng)任務(wù)，守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線，要在“一收入、兩不愁、三保障”的多維度反貧困理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從相對(duì)的視角進(jìn)一步久久為功。從科技和改革兩個(gè)方面著手，持續(xù)提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平，持續(xù)健全聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，優(yōu)先帶動(dòng)低收入人口就業(yè)增收，讓低收入人口從產(chǎn)業(yè)增值中獲得更快的收益增長(zhǎng)。以“千萬(wàn)工程”為樣本，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施分層分類(lèi)常態(tài)化幫扶，不斷提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)水平和鄉(xiāng)村治理水平，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)的公平獲得和鄉(xiāng)村文明、和美宜居。通過(guò)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等分層分類(lèi)救助與多維度常態(tài)化幫扶，不斷提升低收入人口的人力資本水平和發(fā)展能力。
其次，減貧治理始終與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)，需長(zhǎng)期堅(jiān)持，防止規(guī)模性返貧。“十五五”時(shí)期接續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，同鄉(xiāng)村全面振興有效銜接，要明確“兩個(gè)重點(diǎn)對(duì)象，三項(xiàng)核心任務(wù)”。“兩個(gè)重點(diǎn)對(duì)象”是指低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，針對(duì)這兩個(gè)重點(diǎn)對(duì)象，保持幫扶政策的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，從相對(duì)意義上不斷提升兩個(gè)重點(diǎn)對(duì)象的內(nèi)生力。“三項(xiàng)核心任務(wù)”是指針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有效銜接鄉(xiāng)村全面振興而開(kāi)展的核心任務(wù)。一是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平，要善于利用數(shù)據(jù)、知識(shí)等新要素、新技術(shù)、新平臺(tái)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升其價(jià)值增值空間；二是鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)代化水平，要求針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)，不斷改善人居環(huán)境，促進(jìn)以縣城為載體的城鄉(xiāng)融合發(fā)展；三是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，要求針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮“第一書(shū)記”“駐村幫扶工作隊(duì)”“科技特派員”等外部嵌入力量的作用，以及數(shù)智技術(shù)賦能。
再次，構(gòu)建促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕的政策體系，是實(shí)現(xiàn)民生改善和保持社會(huì)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的關(guān)鍵公共政策方向。特別是要不斷完善中國(guó)特色的橫向扶貧機(jī)制，如對(duì)口支援和東西部協(xié)作，為跨行政區(qū)域協(xié)同推進(jìn)共同富裕提供寶貴的制度經(jīng)驗(yàn)。對(duì)口支援和東西部協(xié)作是提高區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展聯(lián)動(dòng)的有效制度實(shí)踐，要進(jìn)一步完善體制機(jī)制，加強(qiáng)互學(xué)互助、結(jié)對(duì)發(fā)展、人才支持、產(chǎn)業(yè)共生、區(qū)域聯(lián)動(dòng)，使發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)攜手實(shí)現(xiàn)共同富裕。
注釋
[1]《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》，2025年10月28日，http://www.scio.gov.cn/zdgz/jj/202510/t20251029_936997.html。
[2][3]韓博天、奧利佛·麥爾敦、石磊：《規(guī)劃：中國(guó)政策過(guò)程的核心機(jī)制》，《開(kāi)放時(shí)代》，2013年第6期。
[4]桑玉成：《拓展全過(guò)程民主的發(fā)展空間》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2020年第12期。
[5][12][17][18]參見(jiàn)王小林、張曉穎、馮賀霞：《中國(guó)的貧困治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2023年。
[6][8]參見(jiàn)《習(xí)近平著作選讀》第二卷，北京：人民出版社，2023年。
[7]參見(jiàn)世界銀行：《1990年世界發(fā)展報(bào)告》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1990年。
[9]胡晗、司亞飛、王立劍：《產(chǎn)業(yè)扶貧政策對(duì)貧困戶(hù)生計(jì)策略和收入的影響——來(lái)自陜西省的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2018年第1期；劉紅巖：《中國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧的減貧邏輯和實(shí)踐路徑》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第1期。
[10]平衛(wèi)英、羅良清、張波：《我國(guó)就業(yè)扶貧的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、理論邏輯與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》，《管理世界》，2021年第7期。
[11]曾起艷、丁燁、曾寅初：《消費(fèi)扶貧的購(gòu)買(mǎi)者動(dòng)機(jī)與偏好——基于選擇實(shí)驗(yàn)方法的檢驗(yàn)和分析》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》，2021年第12期。
[13][15][16]謝昕瑩、王小林：《鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力：框架構(gòu)建、政策特征與提升路徑——基于“目標(biāo)—工具”視角的政策文本分析》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2025年第2期。
[14]《國(guó)家脫貧攻堅(jiān)普查公報(bào)（第二號(hào)）——建檔立卡戶(hù)“兩不愁三保障”和飲水安全有保障實(shí)現(xiàn)情況》，2021年2月25日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901001.html。
[19]史嬋、王小林：《治理是否有效？東西部協(xié)作的縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)效應(yīng)研究》，《復(fù)旦城市治理評(píng)論》，2024年第2期。
[20]潘越、梁偉娟、寧博、葉君妍：《跨越山海關(guān)：對(duì)口合作、資本流動(dòng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》，2025年第5期。
[21]李磊、劉博聰、王天宇：《授人以魚(yú)，授之以漁——對(duì)口支援與共同富裕》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》，2025年第2期。
[22]祝辰浪、陳水生：《數(shù)字化對(duì)口協(xié)作：技術(shù)何以突破跨域協(xié)作的空間隔離》，《中國(guó)行政管理》，2025年第8期。
Study on the Construction and Innovation of China's
Institutional System for Poverty Reduction Governance
Wang Xiaolin
Abstract: The practical exploration and theoretical innovation of poverty alleviation governance in China have significant guiding importance for advancing agricultural and rural modernization and achieving comprehensive rural revitalization. Poverty alleviation planning, as a key instrument, translates development philosophies into concrete actions by clarifying objectives, target groups, measures, and responsibilities. Phased implementation served as the long-term practical pathway for China's poverty reduction governance, where under the overarching goal of eradicating absolute poverty, efforts were progressively carried out in stages, regions, and steps with sustained momentum. Vertical coordination between the central and local governments, coupled with horizontal collaboration between eastern and western regions, formed a poverty reduction governance network with distinctive Chinese characteristics. Grounded in national conditions and informed by the principles of poverty reduction, China employed a mix of supply-side, demand-side, and environmental policy tools to implement the targeted poverty alleviation strategy, thereby driving theoretical innovation in the field of poverty reduction governance.
Keywords: poverty reduction governance, poverty alleviation planning, policy tools, east-west collaboration
責(zé) 編∕肖晗題 美 編∕梁麗琛
