堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，是習近平法治思想的核心要義之一，是全面依法治國和全面從嚴治黨的內(nèi)在要求，是以法治鞏固和彰顯制度優(yōu)勢、合力開創(chuàng)法治中國建設(shè)新局面的必然要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，在推動黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)方面作出一系列部署、取得一系列成果。新征程上，應更加注重發(fā)揮依法治國與依規(guī)治黨相互促進、相輔相成、相得益彰的作用，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復興偉業(yè)提供堅強保障。
1.以人民為中心的內(nèi)在要求
法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，無論是國家法律還是黨內(nèi)法規(guī)，都體現(xiàn)了黨和人民的根本意志，在本質(zhì)上是統(tǒng)一的。堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，彰顯了我們黨將人民立場貫穿國家治理和黨的建設(shè)全過程。
在制度邏輯上，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一是人民民主與黨的領(lǐng)導在確保實現(xiàn)人民當家作主上的有機統(tǒng)一。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民當家作主是我國社會主義制度的本質(zhì)要求，一切權(quán)力屬于人民，是國家組織和活動的根本準則；法律的內(nèi)容是人民意志的體現(xiàn)，法律規(guī)定的各項民主制度是為了確保人民當家作主的落實與鞏固。因此，依法治國的根本目的就是要將凝聚在國家法律中的人民意志加以落實，確保人民民主的實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨代表的是最廣大人民的根本利益，除了人民的利益之外沒有自己的特殊利益。依規(guī)治黨就是要構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)，把黨一貫堅持的群眾路線轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣駷橹行牡闹贫然?guī)范，引導全體黨員和黨的所有組織的行為統(tǒng)一到人民利益實現(xiàn)之上。
在價值導向上，依法治國與依規(guī)治黨都堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以促進公平正義的實現(xiàn)為旨歸。依法治國通過確立人民在國家治理中的主體地位、法律關(guān)系中的主體資格，遵循法律面前人人平等的原則，確保社會資源分配、權(quán)利保障的公平性。依規(guī)治黨通過黨內(nèi)法規(guī)將黨全心全意為人民服務的根本宗旨具體化為相應的活動規(guī)范，確保黨的執(zhí)政過程始終以人民利益為出發(fā)點。如此，無論是國家法律還是黨內(nèi)法規(guī)，雖制定主體和適用范圍存在差別，但都是以規(guī)則的方式在以人民為中心的發(fā)展思想上找到了最佳結(jié)合點，通過規(guī)范手段解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。在此過程中，黨內(nèi)法規(guī)確保黨員干部廉潔奉公、勤政為民，鞏固全黨為人民謀利益、謀幸福的共識，增強人民對黨和政府的信任與支持，形成法治中國與廉潔政黨的雙重建設(shè)，實現(xiàn)國家治理效能與人民獲得感的同步提升。
在實踐路徑上，依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一促進了權(quán)力約束與人民參與的雙向互動。依法治國通過對國家權(quán)力的合理分工以及規(guī)定國家權(quán)力行使的條件和程序，將權(quán)力運行納入法治軌道，確保權(quán)力的運行以實現(xiàn)人民利益為根本目的，防止公權(quán)力異化為侵害人民利益的工具，體現(xiàn)了對人民權(quán)益的直接保護。依規(guī)治黨通過黨內(nèi)民主制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等確保黨的決策及其實施充分體現(xiàn)人民意愿，使黨所代表的人民利益得到實際體現(xiàn)。需要指出的是，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容形成與執(zhí)行上并非兩個獨立的系統(tǒng)，而是通過黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的機制實現(xiàn)銜接，確保國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在價值導向上一致。兩者的有機統(tǒng)一，既通過法律保障人民參與國家、社會事務管理的權(quán)利，又通過黨內(nèi)法規(guī)確保黨的決策過程民主化、科學化，對國家法律的制定、執(zhí)行發(fā)揮引導作用。
2.鞏固黨的執(zhí)政根基的重要保證
依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，確保人民意志通過法律得以彰顯與落實，維護社會公平正義與人民的主體地位。依規(guī)治黨以鞏固黨的執(zhí)政根基為目標，通過構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，將黨的群眾路線轉(zhuǎn)化為具體的制度規(guī)范，引領(lǐng)全體黨員和黨組織的行為始終圍繞人民利益展開。堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，揭示了中國共產(chǎn)黨在長期執(zhí)政過程中通過制度化、法治化手段強化自身建設(shè)、贏得人民擁護、鞏固執(zhí)政根基的實踐邏輯。
習近平總書記指出：“我們黨是在馬克思主義建黨學說指導下、按照民主集中制原則建立起來的世界最大政黨，在世界上人口最多的國家長期執(zhí)政，歷史久、人數(shù)多、規(guī)模大，既有辦大事、建偉業(yè)的巨大優(yōu)勢，也面臨治黨治國的特殊難題。”他提出，至少有以下幾大難題需要進一步研究解決：如何始終不忘初心、牢記使命，如何始終統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動，如何始終具備強大的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平，如何始終保持干事創(chuàng)業(yè)精神狀態(tài)，如何始終能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決自身存在的問題，如何始終保持風清氣正的政治生態(tài)。建設(shè)完善黨內(nèi)法規(guī)體系，對黨員和黨組織提出比法律規(guī)定更高的要求，就是為了解決這些難題，其本質(zhì)上與依法治國具有邏輯上的同構(gòu)性。具體來講，依法治國通過憲法法律確立黨的執(zhí)政地位，明確包括黨員領(lǐng)導干部在內(nèi)的公共事務管理者行使公權(quán)力的底線，防止權(quán)力濫用導致民心流失。依規(guī)治黨則通過黨內(nèi)法規(guī)制度，對黨員和黨組織的行為提出更高要求，保持和強化其先進性，鞏固黨的執(zhí)政根基。由此既確保國家治理法治化，又通過黨的自我革命提升執(zhí)政能力，共同夯實執(zhí)政基礎(chǔ)。
從實踐層面看，依法治國通過將權(quán)力的劃分與運用納入法治化軌道，做到權(quán)責相一致，實現(xiàn)對包括眾多黨員領(lǐng)導干部在內(nèi)的所有行使公權(quán)力人員監(jiān)督的全覆蓋，有效防止權(quán)力異化。依規(guī)治黨通過黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建起自我監(jiān)督機制，實現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范運行，尤其是管住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，使之在遵紀守法上作出表率，確保黨的決策始終反映人民意愿，回應人民需求。由此使得依法治國與依規(guī)治黨形成“外部法治監(jiān)督—內(nèi)部黨規(guī)約束”的雙重防線，既防止公權(quán)力侵害人民利益，又確保黨始終保持清正廉潔，從而增強人民對黨的信任和支持。可見，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一是鞏固黨的執(zhí)政根基的重要保證，其本質(zhì)是通過國家立法和黨內(nèi)法規(guī)制度，確保黨的權(quán)力監(jiān)督和治理效能始終處于人民滿意的狀態(tài)，不僅體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對如何執(zhí)政、為誰執(zhí)政的深刻回答，也為發(fā)展中國特色社會主義民主政治提供了堅實制度保障。
3.中國特色社會主義法治道路的顯著特征
堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，深刻揭示了中國特色社會主義法治區(qū)別于西方資本主義法治的重要特征，體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的制度創(chuàng)新，是對人類法治文明進行的創(chuàng)新探索。
我們黨將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，由此形成的“大法治”格局，突破了西方國家“國家法一元主義”的窠臼，實現(xiàn)了政治邏輯與法治邏輯的統(tǒng)一。具體而言，法律規(guī)范體系以憲法為核心，由憲法及憲法相關(guān)法、民商法、經(jīng)濟法、行政法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門構(gòu)成；黨內(nèi)法規(guī)以黨章為根本，涵蓋組織法規(guī)、領(lǐng)導法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)等板塊。二者能夠相對獨立且自成體系的原因在于，法律的制定主體是國家權(quán)力機關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的組織；國家法律調(diào)整全體公民、法人和社會組織的行為，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨員、黨組織的活動；國家法律依靠國家強制力實施，黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀律實現(xiàn)約束。
依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，則根源于國家法律與黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建的協(xié)同性。國家法律與黨內(nèi)法規(guī)同屬社會主義法治體系，完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系筑牢了依法治國和依規(guī)治黨的制度基礎(chǔ)。在價值目標上，依法治國和依規(guī)治黨均以維護人民利益、推進國家治理現(xiàn)代化為根本追求。黨內(nèi)法規(guī)通過黨章、紀律處分條例等規(guī)范黨員和黨組織的行為，國家法律側(cè)重保障程序、實體正義等價值在個案中的實現(xiàn)，二者形成“整體—個案”雙向嵌入機制；在主體治理層面，基于“黨員—群眾”行為要求不同而形成差序主體結(jié)構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)對黨員和黨組織行為提出更高標準的要求，國家法律對全體公民設(shè)定行為底線，實現(xiàn)功能上的互補。
可見，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的基礎(chǔ)在于，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在反映黨和人民根本意志上具有統(tǒng)一性和互補性?；パa性通過黨規(guī)與國法的立法銜接、黨紀與國法的執(zhí)行聯(lián)動、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的制度整合得以體現(xiàn)。一方面，《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，要求黨員“模范遵守國家的法律法規(guī)”；《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》要求“堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，確保憲法法律得到嚴格執(zhí)行。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的制定和實施發(fā)揮引領(lǐng)作用。黨中央出臺《關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》，通過立法環(huán)節(jié)立改廢釋全流程銜接，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律同步規(guī)劃、內(nèi)容銜接，避免發(fā)生沖突；黨內(nèi)法規(guī)對黨的路線方針政策進行具體化、制度化，引領(lǐng)國家法律的制定，如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，隨后通過鄉(xiāng)村振興促進法將其轉(zhuǎn)化為法律制度。在國家法律實施環(huán)節(jié)，通過“紀法銜接”機制，實現(xiàn)黨紀處分與刑事處罰的協(xié)同；在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》與環(huán)境保護法形成責任追究鏈條。在監(jiān)督環(huán)節(jié)，建立備案審查聯(lián)動機制，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)互補。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定的巡視巡察制度，與監(jiān)察法規(guī)定的國家監(jiān)察形成監(jiān)督合力；紀檢監(jiān)察機關(guān)通過紀法貫通、法法銜接機制，將黨內(nèi)法規(guī)的紀律審查與國家法律的司法審判相銜接，確保權(quán)力在法治軌道上運行。
（作者：王廣輝，系中南財經(jīng)政法大學法學院教授）
